中国—东盟蓝色伙伴关系的建立，虽然取得了不少进展、成果丰硕，但是也存在不少问题。
一、合作机制碎片化、作用有限
如上所述，中国—东盟的合作机制比较多，且类型多种多样。例如，中国—东盟(10+1)合作机制就包括：领导人会议、部长级会议、高官及工作层会议、中国—东盟博览会与中国—东盟商务与投资峰会、中国驻东盟大使、中国—东盟中心、中国驻东盟使团、中国—东盟文化论坛、中国—东盟社会发展与减贫论坛、中国—东盟环保合作中心、中国—东盟银行联合体、中国—东盟互联互通合作委员会、中国—东盟思想库网络、中国—东盟卫生合作论坛等。又如，中国—东盟各项合作基金就涉及如下9种：中国—东盟合作基金、中国—东盟公共卫生合作基金、东盟与中日韩合作基金、中国—东盟投资合作基金、中国—东盟海上合作基金、丝路基金、澜湄合作专项基金、中国—东盟海上丝绸之路奖学金、澜湄公共卫生专项资金(澜湄合作专项基金框架下设立)等。
虽然中国—东盟的合作机制并不专门服务于中国—东盟蓝色伙伴关系，但是不少机制均与它有一定的相关性。然而，这些机制“碎片化”特征较为明显，各机制之间存在功能重叠、互不连属、缺乏协调甚至相互冲突等情形，从而造成了机制拥堵，影响中国—东盟蓝色伙伴关系的建立及其良性发展。此外，作为区域性国际组织，东盟坚持“不干涉内政原则”、采取“协商一致”的决策方式，导致东盟缺乏作为“中心”的领导力和约束力。例如，东盟虽然多次强调“东盟中心地位”(ASEAN Centrality),但是在对待缅甸问题上更像是“参与者”而非“主导者”。作为东盟正式成员的缅甸，没有派代表出席2021年10月的东盟峰会；2022年2月，缅甸继续缺席东盟系列会议。
二、法律基础以软法为主、约束力不强
包括建立中国—东盟蓝色伙伴关系在内的中国与东盟合作的法律文件，一般均采用框架协议、愿景、备忘录、宣言、联合声明和行动计划等形式，如2002年《中国—东盟全面经济合作框架协议》、2018年《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》、中国与印尼《推进“一带一路”和“全球海洋支点”建设谅解备忘录》、2020年《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合声明》以及《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2021—2025)》等。虽然条约名称的不同，只反映条约的内容、缔结程序等方面的差异，并不影响其法律性质；但是从有关建立中国—东盟蓝色伙伴关系的法律文件内容来看，它并没有为双方明确规定具有法律约束力的义务。这种被有学者称之为“软法的集束化”(cluster in soft law)现象,固然具有能够反映双方的共识、掩盖有关的分歧等优点，但是会影响相关后续行动的效果，并容易落入“共识多、落实少”的尴尬境地。例如，基于《南海各方行为宣言》,中国成立了海上航行安全与搜救等专门委员会，还得到了东盟成员国的积极响应，但是其实施效果不明显。另外，从《南海行为宣言》的出台到《南海行为准则》磋商进展的缓慢，也从另一个侧面映照了相关国家对软法的偏爱和对硬法的抵触。
值得注意的是，东盟在其发展过程中，一直主张非正式协议和宽泛的文本。例如，东盟前秘书长塞韦里诺(Rodolfo Severino)就曾明确指出，东盟在其一体化进程中，主要依靠协商一致而不是有法律约束力的承诺；东盟更倾向于非正式的、松散的安排，而不是条约和正式的协议。
三、各国发展水平差异较大、国内立法体系庞杂
一方面，东盟10国经济发展水平参差不齐。相对而言，新加坡、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、越南和泰国发达一些，而缅甸、柬埔寨和老挝落后一些。这种发展水平的差异，导致各国的诉求也不完全一样。例如，1992年马来西亚与越南共同签订了《马来西亚和越南社会主义共和国关于两国大陆架划定区域内石油勘探和开采的谅解备忘录》,决定进行海上油气资源共同开发。然而，由于越南不具备开发海洋石油的资金、技术和管理经验以及配套的法规制度，越南就全权授权马来西亚国家石油公司代表两国全权负责共同开发区的石油作业；共同开发区也只适用马来西亚的相关法规制度。同样，在推进中国—东盟蓝色伙伴关系的过程中，越南、菲律宾、印尼和马来西亚等南海沿岸国由于对蓝色海洋经济的依赖程度较大，因而对海洋生态环境的保护、海洋资源开发的规制等区域海洋治理问题不很积极。此外，发展水平差异也导致共同技术准则与互操作性缺失等技术障碍。例如，相关领域合作基本都缺乏共同的技术准则；各国在装备、技术等方面处于不同的发展阶段，差异性大，平台与系统缺乏互操作性；信息共享机制等敏感领域的合作，还存在技术上的难题等。
另一方面，各国国内立法体系庞杂，差异性较大。中国—东盟蓝色伙伴关系的构建，需要中国与东盟各国在相关合作领域共同制定明确、合理的法律制度，并将其付诸实践。因此，在此过程中，各国相关部门法的完备以及国内法规与国际规则之间的协调就十分重要。以海上能源合作为例，中国至今仍未出台《中华人民共和国能源法》,目前与能源有关的规定主要散见于各种层级的法律文件中。而越南的立法水平更为落后，越南与能源开发有关的法律文件形式多为“计划”“规划”与“决议”。另外，菲律宾的能源立法，主要采用各部门制定各项国家标准法案的形式；况且，菲律宾宪法还规定禁止外国独资公司参与该国自然资源的勘探开发，这无疑会影响海上油气资源共同开发的国际合作。
四、内部争端的存在和外部势力的影响
首先，中国与东盟一些国家存在岛屿主权、海域划界与海洋权益争端。虽然中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权，但是越南、马来西亚、文莱等东盟成员国仍然对南沙群岛的一些岛礁提出主权要求。中国与东盟成员国中的南海沿岸国家间的海上边界线尚未划定。这些问题如果不能得到妥善解决，无疑会影响中国—东盟蓝色伙伴关系的构建。此外，传统捕捞业和海洋油气资源开发一直是越南、印尼、马来西亚和菲律宾等东盟国家经济发展的重要产业支撑。这些东盟国家对南海渔业、油气等资源的开发利用，既有可能侵犯中国的海洋权益、引发相关的国际争端，也有可能成为中国—东盟进行有关海洋生态环境保护和区域海洋治理合作的重要障碍。
其次，“中国威胁论”在东盟仍有一定的市场。作为东盟最大邻国的中国，既是世界第二大经济体，也是联合国安理会常任理事国。中国与东盟成员国之间实力的巨大差距，不但引发东盟一些成员国的“疑虑”,而且也会对东盟及其成员国对华认知产生负面影响。因此，“中国威胁论”在东盟一些国家仍然存在。面对综合国力快速提升的中国，东盟一些国家担心中国将通过蓝色伙伴关系的建设，大力拓展自己的利益，提高自己的影响力，甚至会扩大自己的势力范围等。在这种情况下，东盟一些国家对中国提出的倡议、采取的行动，就持有较深的戒备和警惕心理，甚至可能会采取一些应急举措。
最后，美国等域外势力持续发挥消极作用。近年来，随着美国“重返亚太”“亚太再平衡”和“印太战略”等战略的实施，美国更频繁和深入地介入中国周边事务。一方面，美国一直试图离间中国与东盟及其成员国之间的合作，逼迫东盟成员国“选边站”;并通过“三边安全伙伴关系”“四边机制”“五眼联盟”以及“印太经济框架”等小多边机制构建对华战略遏制圈，对“一带一路”倡议和行动采取针锋相对的措施，从而对中国倡导的以开放、包容、合作、共赢为导向的区域主义和区域秩序以及中国—东盟蓝色伙伴关系的构建造成干扰。另一方面，美国对高新技术研发与应用进行控制，通过实施“长臂管辖”来阻碍中国与东盟成员国间开展互利合作，直接或间接地破坏中国与东盟成员国间的产业分工和地区供应链，从而对中国—东盟蓝色伙伴关系产生不利影响。此外，美国动用各种手段和方式对中国进行“污名化”,也会影响东盟一些成员国对中国的正面认知，从而使这些国家对与中国的合作态度消极。
文章来源：节选自《全球治理区域转向背景下中国—东盟蓝色伙伴关系的构建：成就、问题与未来发展》原刊于《边界与海洋研究》2023年第2期
作者：杨泽伟，教育部长江学者特聘教授，武汉大学国际法研究所教授，国家高端智库武汉大学国际法治研究院团队首席专家，中国海洋发展研究中心研究员
