切实维护我国海洋安全，亟需完备的法治保障。总体上看，经过70余年的发展，我国的海洋法律体系基本形成。但从全面依法治国、加快建设海洋强国高度看，仍然存在诸多薄弱环节和法治短板，海洋法治建设任重而道远。
一、科学立法层面，缺少《海洋基本法》
维护我国海洋安全，加快建设海洋强国，法治应对、法治保障的首要之义是有法可依。目前，我国海洋法律体系基本建成，但尚不完备，还缺少一部统领海洋法治建设、从根本上为维护我国海洋安全提供法律依据的《海洋基本法》。
21世纪是海洋世纪，世界主要沿海国都积极地以法律的形式巩固和维护各自的海洋主张和权益，其中最全面立法就是制定一部综合统筹的海洋基本法。从域外看，加拿大于1997年制定《加拿大海洋法》，通过国内立法的形式将《海洋法公约》赋予沿海国的权利具体化，为本国的海洋权益维护提供法律支撑。英国于2009年颁布了《英国海洋法》，这是一部长达上百个条款的综合性海洋基本法律。周边海洋邻国日本和越南也先后通过了海洋基本法，为统领其海洋事业发展提供全面的法治保障。其中，日本依据其基本法每5年更新一版海洋行动计划，以确保海洋基本法的各项制度得以实施。
党的十八大、十九大报告均对建设海洋强国作出战略部署。加快建设海洋强国既是全面建成中国特色社会主义现代化强国奋斗目标的重要组成部分，也是中华民族实现伟大复兴中国梦的重要标志。加快建设海洋强国是国家战略，是国家治理体系和治理能力在海洋领域的重要体现。但在海洋法治层面，至今尚未能将此战略转化为法律形式，未能实现海洋国家战略的法治化并制定《海洋基本法》。在海洋战略领域，我国长期以来多以政策性文件代替立法，先后制定实施了《中国海洋21世纪议程》《全国海洋开发规划》《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》等规划性文件，但这些政策性文件由于不具有法律效力，无法起到国家战略应有的对国家社会整体运行的指导功能。鉴于此，亟需出台《海洋基本法》，从根本上破解海洋战略实施无法可依的局面。
二、严格执法层面，部分重要海洋立法缺乏可操作性
通过法治的方式维护国家海洋安全是必然选择，执法必严则是根本要求。1982年签署、1994年生效的《联合国海洋法公约》（简称《公约》）是世界各国经过长达十年谈判的成果，是各方利益统筹协调的结果，对各国在世界海洋里拥有的权利和义务既有明确的规定，是各国海洋立法和海洋执法的国际法重要依据。根据我国法律规定和实践，需将《公约》所规定国际法原则和各项制度通过国内立法方式转化为国内法治。我国《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》的主要内容就是将《公约》赋予沿海国的权利和义务转化为国内法。但是，从这两部法律的内容看，主要是将《公约》相关制度及具体条款内容移植过来，原则性强、权利宣示明确，但缺乏保障相关法律制度得以实施的具体措施和办法。
《领海及毗连区法》第六条第2款规定：“外国军用船舶进入中国领海，须经中华人民共和国政府批准。”但自1992年2月25日该法颁布实施至今已30年，从未发布配套实施条例，没有对外国军用船舶进入中国领海报请中国政府批准的程序和手段作出明确规定，导致该条款在实践中无法操作、无法贯彻实施。该条款的立法目的主要是对我国政治立场的重申，旨在加强对外国军用船舶进入我国领海的管理，维护我国领土完整和领海安全。因此，该条款是宣示性条款而不是可操作性的实施条款。
《专属经济区和大陆架法》第八条规定：“中华人民共和国主管机关有权在专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构周围设置安全地带，并可以在该地带采取适当措施，确保航行安全以及人工岛屿、设施和结构的安全。”自1998年6月26日该法颁布实施至今已24年，却从未发布配套实施条例，没有明确国务院哪个政府部门是该事项的主管机关，也没有进一步规定设置安全地带的相关程序和具体操作规范要求等。该条款照抄了《公约》的原文，只完成了将国际法转化为国内法的步骤，但之后并未予以细化配套立法，导致该条款不具有可操作性。事实上，这个条款若能得以实施，对于维护我国海上油气勘探平台等设施免受他国非法侵扰，维护我国海洋权益和海洋安全具有十分重要的现实意义。此外，我国海上风电发展迅速，已经有企业提出拟到我国专属经济区建设海上风电机，但由于该条款至今无细化规定，不知该按照什么程序向哪个主管机关提交相关申请材料，不利于海洋可再生能源的开发利用。
三、公正司法层面，缺乏运用国际法治手段积极维护我国海洋权益的能力
和平解决国际争端是处理当代国际关系的国际法基本原则。在《联合国宪章》《公约》以及各国海洋立法中，各国均承诺应通过政治外交和法律等和平手段解决国家间海洋争端。从国际实践看，积极司法，通过各种法律途径解决海洋权益纠纷，是许多沿海国家（包括西方海洋强国、许多发展中小国以及我国周边海洋邻国）常用的做法。积极司法也应成为我国海洋法治的重要内涵之一。对于我国与外国之间的海上纠纷，如对渔船渔民的抓扣等，要学会积极利用法律方式，依据《公约》和我国相关海洋法律所规定的各类争端解决方式（包括国内诉讼和国际诉讼，国内仲裁和国际仲裁，以及调解等手段）进行处理和解决。对于我国与邻国之间岛屿及海洋权益争端，则应依据现实情况，通过采取加强民事活动、行政管理与执法、司法管辖与审判、军事存在与威慑等综合手段，强化我国在海洋争议区域的主权和管辖权，为未来争端的解决不断积累对于我国有利的态势和证据。对于严重侵害我国海洋权益的国内外个人、企业和组织，除了依法给予行政处罚之外，还要引入诉讼机制，在海洋权益法律保护领域中增加公益诉讼，追究损害国家海洋权益的单位和个人的法律责任。
从目前看，我国处理海洋纠纷和海洋权益争端的途径和手段还比较单一，侧重在传统的政治外交和海上执法等方面，积极司法、涉外法治的意识和能力均严重不足。
四、全民守法层面，国民海洋意识仍显薄弱
提高全民特别是“关键少数”领导干部和主管机关的海洋意识是倡导和实现全民守法、加快建设海洋强国的必备条件。当前，中国经济已发展成为高度依赖海洋的开放型经济，对海洋资源、空间的依赖程度大幅提高，在管辖海域外的海洋权益也需要不断加以维护和拓展。这些都需要通过海洋法治来规范和协调。但我国国民海洋意识仍较薄弱，很多人只有“陆地国土”概念而没有“海洋国土”概念，只有“岛屿争端”概念而对海洋权益和海洋重要性的认识并不全面；对海洋法治的认知就更为有限。在统筹中华民族伟大复兴战略全局和百年来有之大变局的重要历史关头，迫切需要全民族树立海洋战略意识，从战略高度统筹推动海洋事业的全面发展，最终实现建设海洋强国的战略目标。
文章来源：节选自《百年未有之大变局下的国家海洋安全及其法治应对》，原刊于《理论探讨》2022年第1期
作者：张海文，自然资源部海洋发展战略研究所所长、二级研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任
