陆海统筹谋划保护区建设事关生态文明建设和海洋强国战略的全局。在国际上保护生物多样性逐步加强的趋势下，我国亟待抓住战略窗口期，推进海洋保护区建设。海洋保护区建设不仅事关生物多样性及生境保护，也是海洋国土空间规划和用途管制核心问题，是自然资源部的职能配置之一，事关国家海洋权益和未来发展。海洋国家公园是海洋保护区的重要类型之一，推进海洋国家公园建设是关系生态文明全局的重要战略任务。
一、加快推进海洋保护区建设的可行性
第一，国家资金保障，支持海洋保护区建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）中提出“加大重点生态功能区、自然保护地转移支付力度”。按照要求重点将转移支付用于保护生态环境，应支持开展海洋国家公园建设的前期调查研究，全面调查珊瑚礁等重要生态系统的时空分布，支持未来海洋国家公园的基础设施和制度建设，以及建成国家公园后的监管。
第二，国家政策支持，保障海洋保护区建设。“十四五”规划提出“构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系”。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出我国陆域自然保护地占国土面积18%以上的建设目标，高于《生物多样性公约》17%的要求，暂未提出海洋保护区建设目标，预留了接轨国际公约的政策空间。依据“昆蒙全球生物多样性框架”确定的系列全球保护目标，我国海洋保护目标和行动计划也将会兼具雄心和务实平衡。根据中共中央、国务院关于支持海南改革开放和自贸港建设等文件要求，我国海洋国家公园建设也必将由近海进一步走向深远海，扎实推进相关工作。2022年12月，国家林业和草原局、财政部、自然资源部、生态环境部联合印发《国家公园空间布局方案》，遴选出的国家公园候选区中陆海统筹2个、海域3个。作为COP15主席国和负责任的大国，我国必将在海洋保护区建设行动中示范引领全球。
我国《海岛保护法》和《民法典》都规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”，不同于陆域国家公园建设中面临较为复杂的集体林地、集体土地及其附属资源赎买、租赁、置换等产权问题，海洋保护区建设不受海域海岛权属限制，也没有陆域国家公园建设中面临的搬迁原住居民等问题，因此，在新建、整合归并或扩建时可以较低的资金投入建设规模宏大的海洋保护区。
第三，国家海洋综合实力支撑海洋保护区建设。新中国成立后，经过几代海洋人的不懈努力，我国已形成较为完备的覆盖近海、深远海、大洋和极地的全海域预警监测、科学研究、防灾减灾、应急救助体系，海监、渔政、海事、海警、海军多方力量有效联动。随着三沙市及其下辖的西沙区、南沙区成立，2021年《海警法》《海上交通安全法》的颁布实施，以深海油气平台、深远海水产养殖技术突破为代表的深远海科技发展，以及蓬勃发展的国家海洋教育体系和学科建设，海上丝绸之路、冰上丝绸之路建设及不断提高的深海、极地开发利用能力，国防力量的有效提升，加速形成的蓝水海军等，都为我国海洋强国战略挺进深蓝提供了坚实的保障，我国海洋国土空间规划和用途管制也必将由近海走向深远海，海洋保护区建设也必将逐步走向深远海、大洋、公海和极地。
二、我国海洋保护区建设的对策建议
（一）完善海洋保护区管理体制
当前，我国国家林业和草原局（国家公园管理局）统一监督管理陆、海各类保护区。原国家海洋局有成熟的海洋生态预警监测和海监队伍，覆盖近海、深远海、大洋和极地的海洋科研力量，以及丰富的海洋管理经验；原国家海洋局已合并入新组建的自然资源部，国土空间规划和用途管制是自然资源部的核心职能之一，而海洋保护区建设是海洋国土空间规划和用途管制的核心工作。建议：第一，自然资源部与国家林草局就海洋保护区建设和管理事宜建立协作机制，成立相关组织机构（如海洋国家公园委员会和海洋国家公园专家咨询工作组）。该机构可为我国海洋保护区建设提供咨询建议和政策支撑保障，在重要规划编制和政策制定、标准规范制修订、重大问题和关键技术攻关、调查监测和成效评估、国际交流合作等方面发挥作用。第二，建立健全公海保护区管理体制，优化和完善各部委齐抓共促、各司其职、相互配合的协同联动机制，加强统筹协调，明确重点方向，细化落实措施，形成有关提议，提高申报效能，全力争取突破。第三，未来应设立海洋国家公园管理局，负责监督管理管辖海域和公海各类保护区，从而有效维护海洋资源安全、生态安全与海洋权益。
（二）优化整合近海保护区、建设水产种质资源保护区
按照中央保护地体系改革要求，应加快优化整合、归并和扩大各类河口、近海和海岛保护区，在重要海岛、岛群和群岛附近扩大海洋保护区范围，着力构建海洋保护区网络。原农业部已于2008年设立西沙东岛海域国家级水产种质资源保护区，2010年设立西沙群岛永乐环礁海域国家级水产种质资源保护区。未来应进一步扩大深远海水产种质资源保护区的数量和规模，海洋水产种质资源保护区监管标准和制度规则应加强与《生物多样性公约》相关规定的衔接与融合，参考世界自然保护联盟（IUCN）有关生境/物种管理区的建设和管理要求，完善配套管理措施。
（三）推进南海国家公园建设
根据中央建立国家公园体制的改革要求，我国LSMPA应该设置为海洋类型的国家公园。依据国务院“海南建设南海服务保障基地，融入‘一带一路’、海洋强国、军民融合发展等国家重大战略”“建设生态岛礁，打造南海军民融合精品工程”等要求，优先建设西沙群岛海洋国家公园和南沙群岛海洋国家公园，可将设置中沙群岛海洋国家公园列入相关国家专项规划。参考美国在太平洋上的大型海洋保护区（LSMPA）建设和扩张经验，先设置多个保护目标明确和规模适度的小型保护区，为了更多保护目标并根据保护成效逐渐增加保护区规模，最后将这些相临近的保护区整合为LSMPA。我国作为COP15主席国，领导各方通过了“昆蒙全球生物多样性框架”，可以在联合国相关会议中正式宣布设立海洋国家公园，宣布的时间、设置的数量和规模不能晚于或落后于日本。
（四）关注全球海洋保护治理、加强公海保护区顶层设计
第一，研究“海洋小组”不断扩张影响力的应对措施。需要密切关注“海洋小组”的各项议程和动向，也应该研究在海洋保护领域牵头成立类似的组织来对抗“海洋小组”不断扩张的影响力，警惕美、日等国挤压我国的海洋战略空间，积极争取海洋保护领域的国际话语权。对美、日等国设置保护区名义实施“圈海运动”提前做好预判，并及时采取应对措施。
第二，加强公海保护区建设顶层设计，研究在南极建设海洋护区的可行性。公海和极地关乎全人类的福祉，我国自1983年加入《南极条约》后，极地事业蓬勃发展。我国应引领国际珊瑚礁保护行动，在印太海域保护区建设方面发挥引领和主导作用。CCAMLR成员国通过设置保护区控制海域管理权的趋势无法改变，我国作为CCAMLR成员，应联合俄罗斯、挪威等成员国在CCAMLR相关议程中加强对LSMPA提案的审查；还应借鉴“美国—新西兰”“智利—阿根廷”模式，加快研究我国与适合的成员国共同联合申请建设南极保护区的可行性。
文章来源：节选自《适应“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”目标的中国海洋保护区政策研究》，原刊于《中国科学院院刊》2023年第8期
作者：段克，系自然资源部资源环境承载力评价重点实验室（中国自然资源经济研究院）副研究员；王修林，系中国海洋大学教授，中国民主同盟中央委员会常委，山东省政协副主席
