我国的自然保护地体系是在客观分析各类自然保护地建设经验与教训的基础上提出的、具有中国特色的自然保护地政策框架。自然保护地体系建设的目标是通过重构分类系统，明确各类自然保护地的保护标准，解决自然保护地建设中存在的问题。
根据2019年《国家林业和草原局国家自然保护地专家委员会工作规则》和2023年《国家级自然公园管理办法(试行)》,将已建成的海洋特别保护区根据保护与开发的侧重点不同，分别转型为新时代自然保护地体系中的“自然公园”或“自然保护区”,并以海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度加以建设。根据2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。海洋生态保护红线制度的强制性严格保护要求与海洋特别保护区制度的特别保护要求产生冲突，因此在海洋特别保护区制度变迁后，亟须实现海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度与海洋生态保护红线制度的制度配合。需要说明的是，我国对海洋自然保护地遵循保护优先的原则；与英国苏格兰地区不同，在协调开发与保护的问题上，我国的答案是保护。
一、海洋自然公园制度的原则和功能
海洋自然公园的建设目的是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，这些区域具有生态、观赏、文化和科学价值，需要长期保护并进行可持续利用。现存海洋特别保护区的一部分在归入海洋自然公园(自然公园类型之一)后，应当更加契合海洋自然公园的建设需求。
海洋自然公园制度将遵循保护优先的原则，同时承担生态功能和社会治理功能，未来工作重点包括3个方面。首先，凸显重要海洋自然保护地的生态价值和文化价值。其次，以保护优先为原则，开展能够发挥海域生态价值和服务功能的建设活动，严格限制经营类开发活动。最后，地方政府应针对现存海洋特别保护区梳理并区分不同的发展定位，从而采取不同的保护措施。对适合可持续利用的海洋自然公园，根据其资源条件和功能，探索开展符合生态规律的建设活动；对生态环境敏感、脆弱的海洋自然公园，坚持实行严格保护。上述3点能够回答海洋特别保护区制度变迁需要明确的管理措施标准问题。
二、海洋自然公园制度的建设内容
第一，法律规范修订。根据“北大法宝”的查询结果，2019年5月9日至2023年11月9日地方性法规共23部文件中涉及40处“海洋特别保护区”规定，地方政府规章共3部文件中涉及14处“海洋特别保护区”规定。故此，海洋自然公园制度的法律建设应对海洋特别保护区制度遗存的法律规范进行修订、整合，形成海洋自然公园规范条例，作为海洋自然公园制度的法律依据。
第二，实践建设。海洋自然公园的突出建设方式之一是生态旅游。有学者指出，“游憩是文化服务的一个重要表现形式，文化服务是生态系统服务功能的四大类型之一”。海洋自然公园将为附近社区的居民提供游憩场所，给人民群众带来幸福感，同时有助于调动基层力量，提高对海洋自然公园的保护效率。
除生态旅游外，对于浙江海洋牧场、山东半岛蓝色经济区数据信息公开查询系统、海洋生态保护补偿机制等海洋特别保护区制度的有益实践探索，地方政府可以在海洋自然公园制度实践中根据管理需求有选择地加以保留。
三、海洋自然保护区制度的原则和目标
自然保护区是自然保护地体系的“基础”。海洋自然保护区与海洋自然公园虽然都遵循保护优先的原则，但海洋自然保护区是生态价值和保护强度更高的自然保护地，其以有效恢复海洋物种和生境为目标，不适合可持续利用。拥有集中分布的珍稀濒危海洋物种、典型生态系统或特殊自然遗迹的海洋特别保护区，经过整合后将归入海洋自然保护区。
在我国提出建立自然保护地体系之前，海洋自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区除必要的科研活动外禁止其他活动，缓冲区在限定时间范围内允许生态渔业和旅游等活动，实验区允许适度开发活动。有学者运用生境质量指数和开发干扰指数对海洋自然保护区的生态状况进行评价，得出“海洋自然保护区生境保护较好，有开发干扰但程度较轻”的评价结果，与有效恢复海洋物种和生境的目标尚有差距。按照自然保护地体系的管控要求，海洋自然保护区需要优化整合原有分区，重新科学划定核心保护区和一般控制区，一般控制区内“只可允许适量的自然游憩体验活动，不鼓励开展旅游活动”,保护强度有所提高，正向有效恢复海洋物种和生境的目标迈进。故此，海洋自然保护区将专注于保护和恢复海洋物种、生态系统和自然遗迹，不再受开发活动的干扰。
四、海洋生态保护红线制度与海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度的配合
海洋生态保护红线制度与海洋自然公园制度、海洋自然保护区制度都对生态功能重要区和生态敏感脆弱区进行保护，在保护对象上有重叠，但在保护手段上存在较大差异。海洋生态保护红线制度的保护手段只是禁止人类活动，而海洋自然公园制度和海洋自然保护区制度的保护手段更为多样。其中，海洋自然公园通过加强环境监测、环境影响评价等实施保护，并探索开展多种可持续利用活动；海洋自然保护区则积极建设生态保护补偿机制，采取自然恢复和人工修复相结合的方法恢复物种和生境。虽然上述制度存在差异，但为加强海洋生态保护，海洋自然公园制度和海洋自然保护区制度应与海洋生态保护红线制度相互配合。
按照海洋生态保护红线的划定结果，海洋自然保护区和海洋自然公园全部划入海洋生态保护红线。根据海洋生态保护红线制度的管控要求，海洋自然保护区的核心区禁止人类活动，与海洋自然保护区制度对核心区的管控要求一致；海洋自然保护区的一般控制区和海洋自然公园的全部区域仅允许10类对生态功能不造成破坏的有限人类活动，但禁止开发性和生产性建设活动，将海洋自然保护区制度对一般控制区的管控要求以及海洋自然公园制度的管控要求进一步细化。故此，在制度配合上，海洋自然保护区的核心区同时遵循海洋自然保护区制度和海洋生态保护红线制度，实施强制性严格保护；海洋自然保护区的一般控制区和海洋自然公园的全部区域在分别遵循海洋自然保护区制度和海洋自然公园制度管控要求的基础上，“将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的范围内”,有限人类活动不得触碰海洋生态保护红线、不得造成海洋生态破坏。
2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，生态保护红线与自然保护地都是“十四五”规划的建设重点。目前我国虽然初步实现制度配合，但有限人类活动的管理和历史遗留问题的处理尚在进行之中。习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上强调：“我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章”。海洋自然公园制度或海洋自然保护区制度是海洋特别保护区制度转型后的制度安排，其与海洋生态保护红线制度等相关制度相互配合，旨在实现制度协同运作的实施效果。
文章来源：节选自《我国海洋特别保护区制度变迁研究》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第12期
作者：梅宏，系中国海洋大学法学院教授；徐雪纯，系中国海洋大学法学院硕士
