段克等：我国大型海洋保护区建设的必要性

一、海洋生态文建设和履行国际承诺的内在要求

依据《海洋环境保护法》《渔业法》等法律，我国已初步建立起以海洋自然保护区、海洋特别保护区(含海洋公园)为主体的海洋保护区体系。截至2018年底，我国已建立各级各类海洋保护区271处，包含国家级102处，其中国家级海洋自然保护区35处、国家级海洋特别保护区(含海洋公园)67处。各类海洋保护区总面积约12.4万km2。其中，海洋自然保护区156处，5.28万km2;海洋特别保护区130处，7.28万km2,包含海洋公园42处，约0.286万km2。另外，农业部设立和管理海洋水产种质资源保护区51处，约7.46万km2。

2018年机构改革后成立了新的部门统一管理陆海各类保护地，有效地改变了管理部门化、规划零散化、监管碎片化等问题，也改变了多部门职能交叉、权责脱节、重复建设的状况。并已在陆域国家公园试点、制度建设等方面取得了重要进展。然而海洋保护区建设和相关制度建设进展相对缓慢，需要加快推进改革步伐，尽快填补海洋国家公园建设的空白。

目前，我国海洋保护区均为面积较小的近海和海岛保护区，应加快整合归并优化各类近海保护区。我国尚没有建设远海LSMPA的计划和规划，现有的各类海洋保护区标准规范没有考虑到远海LSMPA设置状况，相关标准规范缺失，同样也缺乏法律制度保障。在我国广袤的南海三沙海域，公海、南北极区域及海域海洋保护区建设基本空白，海洋保护区制度建设进展缓慢，尤其在近年来全球LSMPA设立热潮中，相关工作亟待推进。

在我国约300万km2的管辖海域，面临着珊瑚礁、海草床等重要生态系统和生物多样性丧失的速度在短期内难以根本遏制的困境，以及国际《生物多样性公约》等履约压力不断增大的挑战。参照生物多样性公约2020年10%面积占比的保护要求，《生物多样性公约》、欧盟、美国、日本等2030年海洋保护区占30%的建设目标，以及目前国家管辖内海洋保护区18%的世界平均水平，对应的我国海洋保护区建设目标分别为30万km2、90万km2和54万km2。然而，目前自然资源部和农业农村部管理的海洋保护区总面积不足20万km2,且因两者管理制度、管理体系和保护目标不同，难免在空间上存在重叠，我国海洋保护区建设规模缺口巨大。应借鉴美国、英国、法国、新西兰等国设立远海大型海洋保护区后，海洋保护行动计划快速接近或达到《生物多样性公约》爱知目标的经验，尽快启动我国的远海大型海洋保护区建设计划，从而实现我国海洋强国战略部署和生态文明建设与履行生物多样性保护国际责任的有效衔接与融合。

二、实施海洋空间用途管制的重要举措

面向海洋强国战略需求，亟待从全新视角探求海洋国土空间用途管制和海洋权益维护的实现路径。近十几年，我国在重要权益海域的海洋空间用途管制方面采取了许多重要措施。2013年，我国划定了包含苏岩礁和钓鱼岛海域和空域的东海防空识别区，从而有效维护了我国东海的海洋权益。我国南海防空识别区尚未公布，随着多个重要岛礁的建设，三沙市、西沙区和南沙区的相继成立，《海警法》的颁布实施，我国会有效加强南海管理和海洋空间用途管制。

苏联时期，波罗的海的社会主义国家(苏联、波兰、东德)、北约(丹麦、西德)和中立国家(芬兰和瑞典),因为恶化的海洋生态环境和不断退化的渔业资源，于1974年签订了《赫尔辛基公约》,这是一项重要的多边成就。《赫尔辛基公约》的签订和实施说明，政治、军事和外交的对抗不会阻挡各国海洋资源环境保护的合作。在保护海洋生物多样性国际共识基础上设立保护区，是实现海洋国土空间用途管制和有效维护海洋权益的重要举措。

我国现有海洋保护区规模与海洋强国战略要求差距巨大，基于海洋管理和海洋权益维护的实际需求，有必要在保护海洋生物多样性的国际共识基础上，在南海和东海的适当区域划定更多的海洋保护区。积极落实联合国2030年可持续发展议程和《生物多样性公约》,并能有效地实现我国重要权益海域的海洋空间用途管制。因此，以建设海洋保护区为手段和依托，是有效维护和拓展我国的海洋权益空间，推进海洋强国建设的战略选择。

三、保护南海珊瑚礁生物多样性的必然选择

珊瑚礁已存在了5亿年，仅占全球不足0.1%的海域面积，却是四分之一以上海洋生物的家园。对维持海洋生态环境稳定和抵御海浪侵蚀海岸具有重要作用，然而，在过去的几十年间，全球有近一半珊瑚礁消失。珊瑚礁已被证明难以可持续管理，因为珊瑚礁生物多样性和营养级相互作用的复杂性，退化过程显现的时间尺度较长，可能使珊瑚礁在发生严重退化后很长时间内仍显示出健康状态。《生物多样性公约》爱知目标10保护珊瑚礁脆弱生态系统。全球气候变暖对不同生态区域和纬度上影响不同，到2050年，热带地区温度上升将率先超过 “安全温度阈值余量”。IPCC(2018)报告预测，到2050年，90%的珊瑚可能会因此消失。

Pandolfi等研究发现，世界范围内生物多样性变化幅度虽有不同，但下降轨迹明显相似，如果没有在大规模空间范围内的保护，珊瑚礁终将无法生存。渔业是导致珊瑚礁功能减少的重要原因，全球普遍呼吁增加海洋保护区和限制渔业。然而大多数珊瑚礁位于发展中国家，政府很难做出禁渔的决定。过度捕捞、挖泥船作业、炸药及氰化物等的使用可能在几小时内摧毁需要数百年形成的珊瑚礁生态系统。长期以来，南海周边各国过度的破坏性捕捞导致我国南海珊瑚礁的覆盖率在不断降低，一些区域遭到不可逆转的破坏。

中国南海是世界上最重要的珊瑚礁分布区之一，Hughes等研究发现，近30年来，海南岛近海珊瑚礁数量下降了至少80%;在南海群岛和环礁附近，珊瑚覆盖面积在过去的1015年里从平均60%下降到20%左右。西沙群岛分布着我国最原始和古老的珊瑚礁，也是我国沿海地区珊瑚礁生态系统的发源地。然而珊瑚礁覆盖率从2007年53.8%下降到2016年5.44%,5.25%的鱼种被列入IUCN红色名录，其中极危1种，濒危6种，易危16种，近危13种。我国南海珊瑚白化现象非常严重，为了守护好祖宗海，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产，在南海设置大型海洋保护区保护珊瑚礁等自然生态系统非常紧迫，设立保护区也是增加蓝色碳汇，实现碳达峰和碳中和目标的重要举措。