捕鱼自由是公海六大自由之一，与航行自由一样构成公海自由原则早期的表现形式。捕鱼自由原则不仅具有习惯国际法属性，而且为《联合国海洋法公约》（以下称“《公约》”）等条约规则所确证。然而，公海捕鱼自由原则不是绝对且无限制的。国际社会自1958年通过《捕鱼及养护公海生物资源公约》（以下称“1958年《捕鱼公约》”）之后，便开始在一定程度上限制公海捕鱼自由。此类限制在1982年《公约》、1995年《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下称“《鱼类种群协定》”）、1995年《负责任的渔业行为守则》（以下称“《行为守则》”）等国际法文件中得到进一步体现，并且在关于养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的具有法律约束力的国际文书（即BBNJ协定）的谈判过程中再次引起了国际社会的关注。
制定BBNJ协定的决定体现了国际社会开始不断重视保护包括公海在内的国家管辖范围外区域（以下称“ABNJ”）。公海渔业问题与BBNJ协定密不可分，不可持续的捕捞行为不仅是ABNJ生物多样性的主要威胁，也是综合治理ABNJ需要解决的主要问题之一。与此同时，海洋保护区在保护海洋生物多样性方面发挥的作用越来越显著。一些保护范围涵盖公海的海洋保护区（以下称“公海保护区”）会为养护公海渔业资源专门作出规定。
当前，如何在公海保护区内合理限制捕鱼已经在理论层面与实践层面引起了一定的争议。首先，公海自由原则没有具体定义各国在公海渔业资源方面的权利和义务。其次，区域渔业管理组织（RF-MO）在管养公海渔业资源方面存在局限。公海的每一部分都由至少一个RFMO管理。然而，部分RFMO只管理针对特定鱼类的捕捞。这些管理措施可能不够全面，无法实现建立公海保护区的目标。即便是受公海保护区保护的鱼类，RFMO和公海保护区采取的管理措施亦未能充分限制相应的捕捞量。再次，国际社会在限制公海保护区捕鱼方面存在分歧。例如，在建立罗斯海保护区的过程中，中国和俄罗斯认为没必要划定大型的禁捕区，而美国、新西兰及比利时等国家则认为需要建立大型的禁捕区。
目前国际社会尚无统一的关于海洋保护区的定义，根据BBNJ协定文本第1条的定义，“海洋保护区”是指“一个地理上界定的，为达到特定长期生物多样性养护目标而指定和管理，并可以酌情允许符合养护目标的可持续利用的海域”。为便于讨论，本文倾向于将公海保护区定义为根据与保护公海渔业资源相关的国际条约或安排形成的不包括国家管辖范围内海域的地理空间。
公海保护区内渔业与国家管辖范围外生物多样性的保护密切相关，然而，公海保护区在限制捕鱼措施方面与BBNJ协定的协调性仍待加强。
第一，BBNJ协定没有直接规制公海渔业。BBNJ协定第二部分“海洋遗传资源，包括惠益分享问题”第10条规定，BBNJ协定既不适用于“受相关国际法管制的捕鱼，以及捕鱼相关活动”，又不适用于“已知的在捕鱼和捕鱼相关活动中从国家管辖范围以外区域获取的鱼类或其他海洋生物资源”，但“此种鱼类或其他海洋生物资源根据第二部分作为利用受到规制的除外”。
BBNJ协定的回避有迹可循。在BBNJ协定筹备委员会会议上，与会国就公海保护区的捕鱼自由、公海保护区的管理措施和方法、区域的确定和非缔约方管理措施的有效性之间的关系进行了辩论。BBNJ协定工作组联合主席在2014年的报告中已经强调了IUU捕捞等一些不可持续的捕鱼活动极大地危害了相关区域，特别是公海的海洋生物多样性。然而，在谈判期间，各国仍然就BBNJ协定是否应当规制公海渔业各执一词。冰岛，日本和俄罗斯等国家强烈反对将公海渔业纳入BBNJ协定的规制范围，他们认为现有的区域渔业管理组织或安排是管理公海渔业最有效的机制，因此BBNJ协定不需要涉及公海渔业。但非洲集团、哥斯达黎加、印度尼西亚、牙买加、新西兰、挪威、秘鲁和美国则支持BBNJ协定规制公海渔业。还有国家对BBNJ协定规制公海渔业的问题持悲观态度，它们认为，即便BBNJ协定最终通过，其应该只是呼吁加强RFMO和其他组织之间的协调，但这种方法既不太可能解决现有公海环境的治理问题，又不足以将公海渔业的管理水平提高到足以保证可持续发展的程度。
诚然，BBNJ协定回避直接规制公海渔业，有利于促进各国就协定文本达成一致，但这也可能对公海保护区内生物多样性保护的效率产生消极影响。鱼类作为公海生物多样性的重要组成部分，在海洋生态系统中扮演着极为重要的角色。然而，RFMO的管理仅能涵盖包括公海在内的ABNJ中5%的渔业资源，还有95%的鱼类生物多样性未能被充分保护。若公海保护区仍然将大部分限制捕鱼措施交给RFMO负责，且BBNJ协定回避对公海渔业的规制，国际社会可能难以全面地保护公海中的渔业资源，从而无法充分实现保护生物多样性的初衷。
第二，即便认为BBNJ协定对直接规制公海渔业的回避是合理的，该协定应如何在间接层面协调与公海保护区限制捕鱼措施的关系仍是不明确的。BBNJ协定文本第5条规定解释和适用BBNJ协定时“不应损害相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构，并应促进与这些文书、框架和机构的一致性和协调性。”然而，“不应损害”一词始终未能被明确定义。这其中有促进各国进行谈判的考量。然而，这一原则在谈判过程中却始终被各国代表提及。有学者指出《鱼类种群协定》中的“损害”（undermine）指的是不对现有的国际组织或制度造成损害，BBNJ协定可以参考《鱼类种群协定》的这一定义，减少术语层面的不确定性并强化现有国际组织的权能。然而，也有学者认为BBNJ协定中的“不应损害”应从国家遵约的层面考虑，不应照搬《鱼类种群协定》的定义。前文所述的四个公海保护区在BBNJ协定最终生效之前就已成立，唯一能确认的是，BBNJ协定的生效不应对这些公海保护区的限制捕鱼措施造成消极影响，但仍不明确二者应当如何在具体措施层面进行协调。例如，地中海派拉格斯保护区、南奥克尼群岛南部大陆架保护区以及罗斯海保护区都对以科研为目的的捕鱼作出了例外规定。若这些科研捕鱼活动与海洋遗传资源有关，它们很可能也会受到BBNJ协定的规制，此时，公海保护区限制捕鱼措施和BBNJ协定的规则是否存在适用的先后顺序，以及应如何处理公海保护区成员国与BBNJ协定缔约国的国际法义务交叉或重叠等问题，都亟待国际社会和学术界进一步讨论。
文章来源：节选自《国际法视角下公海保护区内合理限制捕鱼措施研究——兼论与BBNJ协定的协调问题》，原刊于《武大国际法评论》2023年第5期
作者：王勇，系华东政法大学国际金融法律学院副院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员；潘鑫，系华东政法大学国际法学院博士
