BBNJ协定是对《公约》的继承和发展，填补了全球海洋生物多样性养护与可持续利用的国际法空白，展现了各国以多边主义应对全球海洋治理挑战的信念和信心。我国作为负责任大国，秉承人类命运共同体、海洋命运共同体、人与自然和谐相处的基本理念，始终积极地参与BBNJ协定谈判，为构建公平正义的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用新秩序发挥了积极作用。下一步，我国应积极推动BBNJ协定的生效实施。在BBNJ协定下的划区管理工具国际合作与协调方面，建议我国秉持共商共建共享原则，倡导公平且兼顾各方利益诉求,努力平衡养护和可持续利用，积极推动真正务实的国际合作与协调。
首先，划区管理工具的国际合作与协调实质上是避免BBNJ协定与具有建立划区管理工具职权的“相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构”（IFBs）之间的职权冲突、重叠、竞争，同时可避免造成一个高度集权化的全球性机构来处理公海的空间管理问题。这一理念与我国对全球海洋治理的共商共建共享原则一致，也符合我们提倡的人类命运共同体、海洋命运共同体理念。因此，我国应积极参与和推动划区管理工具的国际合作与协调实践，并在此过程中尽量确保各方面利益诉求得到满足。
其次，我国应积极参与BBNJ协定科学和技术机构的工作，尽可能参与并加大在IFBs中的科技投入。对于BBNJ协定而言，科学和技术机构在建立包括海洋保护区在内的划区管理工具方面具有至关重要的作用，承担着拟订提案内容中除BBNJ协定规定内容之外的更多要求（如指示性衡量标准的适用模式、提案指导意见等），初步审查提案，参与提案协商，评估提案以及划区管理工具建设后的监测和定期审查等。可以说，科学和技术机构是包括海洋保护区在内的划区管理工具事项的实际“话语权拥有者”，BBNJ协定缔约方大会的决策建立在科学和技术机构提出的建议的基础上。IFBs也与之类似。因此，只有深度参与科学和技术机构的工作，才能确保在起步时就有话语权，确保相关提案的拟定、协商和评估、决策以及执行、监测和评估的全过程满足“基于现有最佳科学和科学信息”的基本原则（这也是我国在谈判中一直坚持和强调的原则），提升在国际合作与协调中的科学技术贡献度。
再次，如前文分析中所指出的，划区管理工具的国际合作与协调尚有诸多未决事项，有待在BBNJ协定生效后明确和发展。对此，我国应高度重视并加大BBNJ协定生效后在议定未决事项方面的参与度，确保其后续发展和最终结果能保持在BBNJ协定的基本目标、基本原则下，特别是BBNJ协定的解释和适用不得损害IFBs，切实尊重IFBs的职权，并促进BBNJ协定与IFBs的一致性和协调性，不影响《公约》或任何其他相关协定的非缔约方与这些文书有关的法律地位。
最后，积极倡导、推动BBNJ协定决策机制遵循协商一致原则，努力形成协商一致的良好实践。BBNJ协定就包括海洋保护区在内的划区管理工具事项规定了单独的决策机制：缔约方大会应协商一致作出决策，但经出席并参加表决缔约方2/3多数确定已穷尽所有努力而未达成协商一致的情况下，由出席并参加表决缔约方的3/4多数作出决策。一旦启动投票机制，就意味着缔约方大会可能在1/4少数反对的情况下仍作出决定或建议。作为《公约》下的全球性条约，BBNJ协定的缔约方数量庞大，投票时作为少数反对派的缔约方数量可能多达几十个。这意味着一种潜在的风险：作为3/4“多数派”的缔约方事实上可能对拟议措施所针对的海域并没有太大的相关利益，却对有更大相关利益的1/4“少数派”所反对的决定或建议作出了决策，而这些“少数派”在措施通过后成为最主要执行者、利益受影响者，对决策能否有效执行起着关键作用。各方一致的利益是BBNJ协定进程得以推动的根本原因所在，我国在BBNJ协定谈判过程中一直主张在包括海洋保护区在内的划区管理工具事项上应以协商一致方式进行决策。在BBNJ协定实施过程中，若要使BBNJ协定在实施中构建令各方都满意且能遵守的国际合作与协调机制，应当大力倡导遵循协商一致决策原则，坚持共商共建共享的基本理念，使决策获得真正利益相关方的一致认可，努力形成协商一致的良好实践，尽量避免采用投票机制进行决策。
包括海洋保护区在内的划区管理工具是BBNJ协定的重要内容，是该协定最重要的“附加值”。为确保不损害IFBs，不产生包括海洋保护区在内的划区管理工具相关职权的竞争、重叠或冲突，建立令人满意的BBNJ协定与IFBs的国际合作与协调机制，成为谈判和最终协定的核心和关键所在。
最终通过的BBNJ协定以规定缔约方大会在建立划区管理工具及采取相关措施方面的职权为主要方式，努力平衡BBNJ协定与IFBs之间的权限，同时规定缔约方大会作出建立划区管理工具及采取相关措施的决定或建议时不应损害IFBs，还规定了缔约方大会在促进合作与协调方面的职责，以及在包括海洋保护区在内的划区管理工具的提案、执行、监测和审查以及采取紧急措施方面的合作与协调。缔约方大会有权就建立划区管理工具和采取相关措施作出决定；也可通过与IFBs的合作与协调，对与IFBs已采取的措施相兼容的措施作出决定；当拟议措施属于IFBs的职能范围时，则可向BBNJ协定缔约方和该IFBs提出建议，促进其依据职权采取相关措施。此外，缔约方大会应就其与IFBs之间的合作与协调作出定期安排，并可酌情适时发展一种关于IFBs已建划区管理工具的机制。如果新的IFBs建立或现有IFBs职权改变导致根据BBNJ协定建立的划区管理工具或其相关措施全部或部分属于该IFBs时，该划区管理工具或相关措施继续有效，直至缔约方大会通过与该IFBs紧密合作与协商，审查并决定维持、修改或撤销该IFBs及其管理措施。
BBNJ协定所建立的关于包括海洋保护区在内的划区管理工具的国际合作与协调仍只是一个框架，具体如何开展以及将来如何发挥实效，还有待BBNJ协定生效后的实践检验和发展。从BBNJ协定对其缔约方大会的职权界定来看，IFBs相比BBNJ协定在一定程度上具有略显优先的地位，以确保尊重IFBs的职权和不损害。在合作与协调框架机制中，仍存在多处不够明确或者模糊之处，包括与IFBs已有措施相兼容措施的概念、标准和需求以及如何作出决定，向IFBs提出的建议如何得到考虑、讨论和通过，就其他机构已通过的划区管理工具建立机制的具体功能和内容，与IFBs的定期协商如何有效地得以安排，以及提案协商与评估的具体程序和模式等。
在促进国际合作与协调的实施方面，兼具IFBs缔约方、参与方或成员的“双重身份”的BBNJ协定缔约方将发挥更为重要的作用，但要避免缔约方之间因“能力”差异而造成不公。BBNJ协定科学和技术机构的能力建设令人担忧，更为专业的区域、领域机构在具体海域建立划区管理工具及之后的监测和评估方面更具优势，为此需要发展BBNJ协定与IFBs之间在科学技术能力上的资源共享与合作。在BBNJ协定缔约方大会作出决策时，若启动投票机制，则存在潜在风险，即作为投票多数派的缔约方可能事实上对拟议措施所针对的海域并没有太大的相关利益，但其却对实际有着更大相关利益的“少数派”所反对的决定或建议作出了决策，从而导致决策不公平和执行困难。
我国作为全球海洋治理的负责任大国，应深度参与划区管理工具的国际合作与协调，尤其是要积极参与BBNJ协定的科学和技术工作，并尽可能参与和加大在IFBs中的科学和技术投入；高度重视并加大BBNJ协定生效后对未决事项的议定参与度；积极推动缔约方大会的决策按照协商一致原则作出，形成协商一致的良好实践。
文章来源：节选自《评BBNJ协定下建立划区管理工具的国际合作与协调》，原刊于《武大国际法评论》2023年第5期
作者：唐议，系上海海洋大学海洋文化与法律学院院长、教授；王仪，系上海海洋大学海洋文化与法律学院硕士
