中国在推动BBNJ协定进程中发挥了重要作用。战略环境评估对于推进国家管辖范围外海域的环境“良治”和中国倡导的人类生态文明具有重要意义。中国推进海洋命运共同体建设，需要在BBNJ协定的实施中掌握主动权，从而在未来规则进一步发展中有一定的主导权。
一、认真对待BBNJ协定战略环境评估条款
理解ABNJ开展战略环境评估的意义，需要把握国际法从“共存”转向“合作”的结构性转变。为应对国际社会的共同挑战和提高人类整体福利，各国不得不限制其自由裁量权而承担“合作的义务”（duty to cooperate)。Rüdiger Wolfrum法官认为，合作的义务是对自私自利性质的一种平衡，“标志着国际法律秩序总体方向的重要转变。它平衡了国家主权原则，从而确保将人类共同利益与个体的国家利益相权衡。”有关渔业管辖权的国际判例也强调了进行善意协商以预防全球共享资源的争端和解决各自权利结构的义务，并“适当考虑彼此的利益以及其他国家在这些资源中的利益”。这就要求各国顾及其行为对其他国家或社区的潜在影响，并在善意和互相尊重的基础上寻求结果。因此，开展战略环境评估作为一种程序化导向的制度，通过“过程的合法化”和透明化，有助于增强中国参与ABNJ开发的正当性。
中国先后提出了人类命运共同体和海洋命运共同体的理念。习近平主席多次倡议全球责任观。从自身长远发展理念和全球战略来看，践行战略环境评估的义务有助于在国际法新发展中占领道德高地。而且，给各国施加战略环境评估义务，也可以缓解对国际公共或争议海域的资源掠夺，回应国际社会、利益攸关者和决策者对中国海洋强国战略的关注，预防海洋国际争端，从而推进国际和区域海洋生态环境与资源的开发合作。中国主管机关通过组织战略环境评估，扩大与国际组织与科学和技术机构的交流，加强对国家管辖范围外区域的科学研究、环境调查，不仅能搜集获取大量的地理和资源信息资料，为ABNJ资源开发储备知识，而且可以加强自身“近北极国家”“南极利益攸关方”身份及行使公海权利的合法性。
近年来，一些沿海国家开始对海洋开发规划开展跨界战略环境评估。例如，包括欧盟成员国以及美国、加拿大、挪威和丹麦，均要求近海石油开发之前开展战略环评。英国能源与气候部正在实施一项有关海上开发规划跨界战略环境评估的法律文件，适用范围将涉及领海、专属经济区以及所有管辖范围内水域碳氢化合物的勘探开发，并包括了受影响的公众参与、技术部门评估以及与邻国进行协商的程序。不过，由于海岸环境上的复杂性，战略环境评估并不能解决海洋开发的累积性环境后果，也就无法彻底防范对海洋生物多样性和生态系统的损害。中国也可以结合自身优势探索替代选项。其中，在跨界战略环境评估有待跨部门协调的情况下，海洋空间规划是一种更加可行的本地化流程。
如果中国能够在国内法规制上先行先试，将有助于国家增强今后在战略环境评估国际立法的话语权。努力从国际法视角完善国内环评制度，能更好地顾及国际环境规范和相邻或相关国家及利益群体的关切，从而践行海洋命运共同体的理念。诚然，世界各国海洋战略环境评估的实践也处于起步阶段；BBNJ协定的战略环境评估的具体实施应坚持由国家主导决策。而且，从国际法来说，无论《生物多样性公约》或《埃斯波公约基辅战略环境评估议定书》，战略环境评估的规则尚处于倡导性规则或“软法”阶段，规则的可行性也存在问题。在今后的具体实施中，各方立场因海洋开发战略和环评能力存在差异而很难达成一致，主流的声音仍是坚持《联合国海洋法公约》所确立的既定原则，来维护各国的战略环境评估主导权和决策权。
二、完善中国海洋战略环境评估的法律制度
公众参与无疑是现代社会良治的重要特征。中国正在推进国家治理体系现代化与治理能力现代化，公众参与、专家论证以及风险评估结果应当作为重大行政决策的必经程序和重要依据。因此，中国海洋战略环境评估需要从技术路径提升到BBNJ协定所包含的法律程序之维。首先，中国《海洋环境保护法》应明确战略环境评估的地位，并在经济和技术上可行的情况下进行累积性环境评估，确认替代方案（措施）检验。关键的一环是要基于决策公开和透明原则，从而寻求其他合理规划的可能性。其次，适当扩大战略环评的范围，并完善公众参与战略环境评估的程序性规则，在海洋开发利用的政策、规划和方案通过前或进入立法程序前，应尽早地进行专家评估，并提供受影响公众充分有效地表达意见的机会，等等。
从理论上讲，战略环境评估可能是一种综合环境因素考量的战略设计的基本方法。事实上，各国在海洋战略环境评估的法律上进行了丰富且有益的探索。俄罗斯《联邦海洋法》不仅规定大陆架上的国家环境评估包括“联邦战略、程序和计划”，而且在大陆架上的任何形式的经济活动都应服从国家环境评估，而不论它们的预估费用；凡涉及大陆架地质研究、矿物资源勘探开发、生物资源捕捞、人工岛屿的修建和使用以及倾倒垃圾的联邦方案、计划、规划和设计文件，均必须进行国家环境评估。再如，加拿大不仅明确了战略环境评估的法律义务，并明确适用于内水、领海、专属经济区和大陆架。澳大利亚则更多地通过海洋空间规划（MSP）来实施战略环境评估。对此，中国应广泛借鉴，根据自身国情完善海洋战略环境评估制度，从而为进一步在相关国际法发展中积累制度优势。
通常，一国环境法适用于其管辖下的领土与海域。因此，除非通过特殊立法排除，一旦一国法律确立了战略环境评估制度，国家管辖范围内的海域便自然属于适用的地理范围。而且，一些沿海国家将战略环境评估的法律制度适用于管辖范围外海域。例如，澳大利亚根据《南极条约》及相关准则来制定《环境与生物多样性保护法》（EPBC），要求所有具有出口因素的澳大利亚渔场必须开展战略环境评估，以确定渔场生态化和可持续管理的程度。晚近，伴随着环保主义法学思潮，普遍管辖原则也被认为是环境法域外适用的理论基础。中国可以将国际海底区域或远洋公海渔业作为“试验区”，尝试对中国“管辖或控制下”的活动、政策或规划进行立法规制。例如，在国际海底区域环境基线、累积影响、环境风险评估和替代方案等方面，率先开展必要的战略环境评估工作。
总体上，海洋法上的战略环境评估实施，是一个充满复杂性和挑战性的进程，需要有适用的政治传统、社会文化和行政运作体制。从国内法来说，其在具体定义和实施上存在较大差别，发展中国家均面临具体的实施困境。中国作为发展中国家，需要审视战略环境评估的作用和效力，以避免简单模仿欧美的战略环境评估发展，因地制宜地适用于符合本土条件的制度。具体来说，“战略环境评估的一项关键原则是，它应符合目标，适应于不同国家不同的政治文化、传统和制度安排的背景与条件”。
文章来源：节选自《国家管辖范围外区域战略环境评估制度的发展及其实施》，原刊于《北京理工大学学报（社会科学版）》2023年第5期
作者：龚向前，北京理工大学法学院教授
