通过对国家管辖范围外海域的国际法治发展历程的回溯，以及对国家管辖范围外海域国际法治新兴议题发展趋势的分析，可总结出国家管辖范围外海域国际法治的发展特点，进而为中国推进国家管辖范围外海域国际法治发展和深度参与全球海洋治理提供有益的建议。
一、国家管辖范围外海域国际法治发展特点
纵观整个国家管辖范围外海域的国际法治发展历程，随着人类海洋科学技术水平的提升，陆上主权逐渐向海上延伸，海洋也从原始海洋的开放与自由状态发展到几乎全部处于各国名义上的“控制”之下，再到领海、公海二分国际海上管辖权体系的初步形成，最终使得国家管辖范围外海域首次以国际法律制度的方式得以确立。第二次世界大战后，《公约》将海上管辖权的制度化，进一步发展了国家的海上管辖权，实现了国家主权内绝对占有和排他性与海上管辖权范围内别国享有适当合理自由的平衡。国家管辖范围外海域法治发展趋势表明，在国家管辖范围外海域，国家的权力、私有的权利观已经从单一或几个主权国家进行占有发生转变，控制的权力/权利内容也发生改变，更倾向于共同的义务以及责任承担。国家管辖范围外海域的治理需要在包容全球各国不同的价值理念的基础上，通过良好健康的国际合作，维护全人类共同体利益。在法律上，表现为在国际规则的制定、履行与监督和科学技术进步等方面，从维护全人类共同体利益的角度出发，在各国平等谈判协商基础上实现各国共同责任承担与共同利益分配的公平，而判断公平的一个基本条件即是责任承担与利益分配上对共同但有区别的责任原则的适用。
二、中国机遇
国家管辖范围外海域国际法治的发展趋势表明，国家管辖范围外海域的治理需要从保护全人类利益的角度，促进在国际合作的基础上共同治理，并达成责任的公平共担和利益的公平共享。而中国所提出的人类命运共同体理念在国际法层面强调主权平等、国际合作、维护全人类利益，将合作具体推向了“共商共建共享”的深层次意涵,恰恰适应了现阶段国家管辖外海域国际法治发展的需要，符合国家管辖范围外海域国际法治的发展趋向，是中国应对全球治理困境贡献的全球治理方案。“海洋命运共同体”是对人类命运共同体理念的丰富和发展，为解决全球海洋治理的困境提供了可行的理念引导与实践路径。因此，中国需在人类命运共同体理念与海洋命运共同体理念下参与国家管辖范围外海域治理。
首先，在BBNJ国际协定议题下，中国作为负责任的海洋大国，支持养护和可持续利用国家管辖范围外海域，兼顾不同地理特征国家的利益和关切，保持权利、义务的平衡，维护全人类的共同体利益，致力于实现互利共赢的目标。故在后续谈判中，应警惕西方发达国家主张背后的本质，结合中方在各议题下的主张，进一步推进各国在争议议题下的谈判，促进合意达成。在后续的履约实践中，注意与各国达成条约解释与执行的共识，避免发达国家对全人类共同体利益进行扩大解释，以新形态的“蓝色圈地运动”压缩发展中国家的发展空间。
其次，在“区域”资源开发规章制定议题下，中国有必要继续在“区域”资源开发规章的制定中发挥“引领国”作用，既要不断提升本国有关“区域”资源的开发技术和开发能力，也要考虑其他发展中国家的利益，推动其他发展中国家间国际合作、共同参与 “区域”资源的开发活动，从而进一步落实人类共同继承财产原则。结合中国2019年提交的关于《“区域”内矿产资源开发规章草案》的评论意见，在《草案》的制定中可进一步促进各方在检查活动中的权利、义务和责任的清晰与明确，避免增加承包者的负担，推进环境保护标准和有关企业部的规定丰富和细化等工作。
再次，在国家管辖范围外海域塑料污染治理议题下，中国支持通过多边努力来应对塑料污染，就塑料(包括海洋环境中的塑料)的国际文书启动谈判，倡导以积极进取的目标和执行手段，确保广泛的参与性，同时充分承认各国不同国情和起点。故后续谈判中，中国有必要积极参与和推进有关协定的达成，坚持共同但有区别责任的原则，鼓励发达国家对发展中国家在经济和技术方面的援助，共同推进全球海洋塑料污染的防治。在微塑料治理方面，中国应推进新的有针对性的国际协定的制定，推进全球微塑料污染的共同治理，从而保护全人类的生命健康安全。
最后，在气候变化造成的海洋酸化等议题下，发达国家对于全球气候变暖负有不可推卸的历史责任，中国立场是通过公平合理的减排标准实现责任分配正义，通过发达国家对发展中国家提供支持实现矫正正义，并强化履约机制。因此，在因气候变化造成的国家管辖范围外海洋酸化等问题治理方面，中国应结合《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，积极参与气候变化造成的海洋问题治理的讨论，并基于气候正义有效开展气候领域的国际合作。在责任承担问题上，基于气候变化影响造成国家管辖范围外海域海洋问题的逻辑，强调发达国家与发展中国家的责任承担的区别，促进各方在气候造成的海洋问题治理上达成公平正义目标下的合意。
三、实施途径
为把握上述机遇，中国有必要积极参与国家管辖范围外海域治理的造法论证与后续的谈判协商及履约进程。具体可考虑以下四个方面作为落脚点。
第一，扩大人类命运共同体和海洋命运共同体的理念传播，扩大合作范围，形成一种共治氛围。中国提出的人类命运共同体理念与海洋命运共同体理念，强调通过国际合作维护全人类共同体的利益，具体体现为对海洋治理“共商共建共享”,符合国家管辖范围外海域国际法治发展的趋势。因此，中国需要积极推进人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念的传播，增强该理念的国际认同，打造蓝色伙伴关系，从而促进制度共识的达成。
第二，在人类命运共同体理念与海洋命运共同体理念下促进新的国际协定的制定。如前文所述，目前国家管辖范围外海域的海洋生物多样性养护与可持续利用及区域资源开发的规则制定方兴未艾，海洋塑料与微塑料污染治理、海洋酸化治理等方面都缺乏有针对性的专门性国际法律规范，有必要积极参与国家管辖范围外新规则的制度构建，强调全人类共同体利益的保护、共同责任的承担、共同命运的维护，促进国家实际享有的权利与其实际负担的义务相统一。
第三，在人类命运共同体理念和海洋命运共同体理念下注意打造多边平台上的外交关系，促进各国在管辖范围外海域事项的履约。对于现行国际秩序，中国既要防止西方国家将规则项下的强权政治逻辑带入国际法，又需以人类命运共同体理念为指引，维护 “以国际法为基础”的国际秩序和国际体系。故国家管辖范围外海域国际法治应遵循基于国际法的国际秩序，坚持开放包容，让每个国家都能够平等地参与全球性的多边制度，通过平衡各方利益达到合作共赢的效果，而这种效果的达成依赖于各国对国际协定的履行。因此，中国可通过以联合国为核心的多边平台，积极监督和促进各国在国家管辖范围外海域相关事宜下的履约。
第四，在人类命运共同体理念与海洋命运共同体理念下注意技术差距问题，科学技术不仅影响着人类认识开发以及获取海洋资源的能力，更是国家管辖海域与国家管辖范围外海域制度革新的重要推动力。而话语权塑造与竞争往往体现在科学与政治的互动中,不论是国际协定谈判中的议题设计还是科学论证引用，其背后都可能存在国家利益的考量。中国应抓紧实现海洋技术飞越与人类命运共同体理念的转化传播，当中国通过技术飞越掌握了未来技术制度走向的国际话语权时，更有利于进一步促进国家管辖范围外海域治理公平的实现。
文章来源：节选自《国家管辖范围外海域的国际法治演进与中国机遇》，原刊于《学习与探索》2023年第2期
作者：白佳玉，南开大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员
