雪莉·V.斯科特认为，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）有两项最为重要的创新，一是首创了专属经济区制度，二是适用于国际海底区域的“人类共同继承财产”的概念。由于这两项制度主要是由发展中国家在谈判中大力推动的，其创立在缔约时被视为体现和维护了发展中国家的利益，并实现了南北阵营在《公约》中利益的平衡和国际社会的公平公正，这也是许通美大使认为的《公约》成为“海洋宪章”的重要原因。然而，随着《公约》的发展，发展中国家逐渐发现，这两项制度的发展和实践逐渐背离了发展中国家的预期，发达国家与发展中国家之间利益的平衡逐渐朝着有利于发达国家的方向倾斜。
一、专属经济区制度与发展中国家利益
发展中国家推动设立专属经济区制度之初意在更好地维护本国海洋权益，特别是控制和获取专属经济区的自然资源。然而，《公约》的发展和各国的实践使得专属经济区制度设立的初衷难以得到很好的实现。
据统计，200海里专属经济区占全球海洋总量的35%—36%,然而全球可以主张专属经济区，且专属经济区面积最大的前七个国家(美国、法国、印度尼西亚、新西兰、澳大利亚、俄罗斯、日本)中只有一个是发展中国家(印度尼西亚),而其他发展中国家主张的专属经济区很多面积较小且资源较为匮乏。斯科特认为，发达国家是这项制度的真正获益者，他们在第三次联合国海洋法会议期间，是以牺牲发展中国家利益为代价来作为一个整体获益的。
专属经济区制度的设立也导致世界一些地区的海洋争端剧增。例如，在中国的南海、东海海域，中国与周边国家因为《公约》的通过而产生了更多的海洋划界争端、渔业资源争端、海底油气资源的勘探和开发争端等。中国在专属经济区海域主张的在《公约》通过之前就业已存在的历史性权利，被由菲律宾单方面提起的南海仲裁案仲裁庭裁定不符合《公约》的规定，这一国际仲裁实践对《公约》条款以及相关的一般国际法规则进行了错误的解释和适用，也损害了发展中国家的海洋权益。
此外，发展中国家根据《公约》享有的对其专属经济区的部分主权权利和管辖权也受到了一些发达国家的挑战，其安全利益难以得到保障。例如，沿海国对外国船舶在其专属经济区开展的海洋科学研究活动享有专属管辖权，且有权要求外国船舶在其专属经济区的航行不损害其和平、安全和良好秩序。然而，美国等西方国家将其军舰在发展中国家专属经济区内开展的具有海洋科学研究性质的活动主张为军事测量或水文调查，认为该活动属于航行自由的一部分而规避沿海国的监管。同时，美国将《公约》下的专属经济区单方面认定为“国际水域”,并据此挑战发展中国家对其专属经济区的“过度海洋主张”。然而，这些所谓“过度海洋主张”仅仅反映了美国单方面对于《公约》条款的解读，并不具有国际法依据。一方面，“过度海洋主张”以美国自创的“国际水域”和“国际空域”概念为依据，缺乏《公约》规范的基础和国际法上的实在法依据。美国认为，一国军舰在另一国专属经济区内享有与公海相同的航行自由。正如山姆·贝特曼所指出的，美国这一主张曲解了《公约》第58条第3款所明确提及的，其他国家在专属经济区活动时应遵守的“适当顾及”沿海国的权利和义务。另一方面，“过度海洋主张”理论无视在《公约》序言和正文中所规定或体现的，包括习惯国际法在内的一般国际法在《公约》生效后继续发挥效力的客观事实。相反，该理论将历史性权利、大陆国家为其远海群岛划定直线基线、群岛整体性等主张一律认定为违反《公约》和国际法的主张。可见，发展中国家在第三次联合国海洋法会议期间争取的有关专属经济区制度的权益，在实践中进一步受到西方国家的限制，其海洋权益空间进一步受到挤压。
二、人类共同继承财产原则与发展中国家利益
人类共同继承财产原则正式提出发展至今，已经成为一个相对比较成熟的原则。目前，关于人类共同继承财产原则的法律内涵的观点主要包括“三要素说”“五要素说”和“六要素说”,以及其他介于两者之间的观点。持“五要素说”观点的主要代表就是最早系统地从法律角度阐述人类共同继承财产原则的帕尔多，他认为这一原则包含五大要素：“人类的共同遗产不得被占有，而应该对整个国际社会开放；要求建立一个所有使用者都可以参与的管理系统；包括一种积极的惠益分享，不仅仅是经济上的，而且包括共同参与管理和技术转让等涉及的利益，因此完全颠覆了传统的国家间关系以及发展援助的概念；共同遗产的概念包含了和平利用的目的，要尽政治上可以取得的方式去实现；要考虑到未来人类的利益，因此需要保护环境。”
上述“五要素说”也可以简化为：不得据为己有、共同管理、利益共享、和平利用，以及环境保护。帕尔多的“五要素说”也是在国际上认可度最高的学说。目前，人类共同继承财产原则已经被《公约》第136条和1979年《月球协定》第11条明确规定。
人类共同继承财产原则总体上是有利于发展中国家利益的，其被纳入《公约》下的“区域”法律制度也是包括七十七国集团在内的广大发展中国家共同努力的结果。然而，这项原则在《公约》下的发展和国家实践却经历了一个不断被削弱的过程，在大国博弈下，发展中国家的合法权益不断被挤压。
首先，《公约》签署之后，其第十一部分及其包含的人类共同继承财产原则遭到包括美国在内的主要西方发达国家的反对，导致批准或加入《公约》的发达国家数量达不到《公约》生效的要求。为了吸引更多的发达国家加入《公约》,发展中国家被迫再次妥协，以人类共同继承财产原则受到进一步削弱的方式通过了《1994年执行协定》。事实上，在第三次联合国海洋法会议期间，七十七国集团建议在“区域”资源的开发上采用与人类共同继承财产原则较为匹配的单一开发制。后来，在美国的提议和发达国家与发展中国家的妥协下，单一开发制为平行开发制所取代，即国际海底管理局成立企业部代表全人类进行“区域”资源的开发，而缔约国及其实体在管理局允许后亦可开发“区域”矿产资源。然而，平行开发制对缔约国及其实体有关财政义务、生产政策和技术转让等方面的要求，仍然受到了发达国家的反对，美国、英国、德国、日本等国拒绝加入包含平行开发制的《公约》,并通过其国内立法的方式允许国家向私人企业颁发“区域”资源勘探和开发许可证，严重背离了人类共同继承财产原则。考虑到美国并不愿意接受《公约》中包含各国妥协的成果，倾向于认定《公约》中对其有利条款为习惯国际法，1989年联合国海洋法事务副秘书长南丹指出，“将《公约》人为地分为深海采矿条款和其他条款这两部分，只会导致习惯国际法概念的滥用，并在同时耽误国际社会寻求解决那些尚没有获得普遍接受的条款的努力”。在此背景下，以七十七国集团为代表的发展中国家再次妥协并组织了新一轮谈判，最终达成《1994年执行协定》。由于该协定取消了发展中国家可以获得的利益共享和强制性技术分享的权利，发达国家占据多数席位的理事会获得了更多话语权，人类共同继承财产原则被进一步削弱。
其次，1994年至今，国际海底制度在取得进一步发展的同时，人类共同继承财产原则被进一步削弱。一般认为，人类共同继承财产原则在《公约》中主要体现在平行开发制和管理局权力架构两个方面。然而，近年来国际海底管理局推出的勘探规章引入了“联合企业安排”,同时，一些发达国家公司通过借用发展中国家公司的“壳”得以事实上侵占保留区，这些都冲击和架空了平行开发制，导致人类共同继承财产原则的分配失衡，进一步损害了发展中国家的利益。
文章来源：节选自《<联合国海洋法公约>的“海洋宪章”地位：发展与界限》，原刊于《交大法学》2023年第1期
作者：施余兵，厦门大学法学院教授
