就像核时代存在的其他法律一样，海洋法也面临解决核材料的独特性和环保要求的难题。一般情况下，这些微量核材料对人类的健康和自然环境构成的风险微乎其微，但是少量浓缩的核材料可能被用于实施毁灭性攻击，这些都违背了法律追求的利益平衡。核问题的解决需要空间、时间和控制。随着时间的推移，法律已经普遍认识到这些需求。
在这一部分，将从以下四个问题探讨海洋法律和政策如何回应核活动的独特性。
一、有意将放射性物质排入海洋：从习惯的利益平衡到传统的禁止
在过去60年，海洋法律和政策存在一个重大趋势，即从最初的追求利益平衡逐步演变为全面禁止故意将大量放射性物质排入海洋的行为。虽然这些禁令尤其是针对核武器的大气和水下测试以及海上倾倒放射性废物的行为，但是目前禁令范围得到进一步扩大。这些禁令条款表明，此前的习惯原则无法通过寻求用途平衡来处理核材料的独特性问题。
在核时代的初期，各国是根据海洋习惯法处理这个时代新兴事物带来的问题。各国试图通过现行的海域划分制度来协调新的海域使用，从而协调各国利益。很显然，在核试验和核废物倾倒的两种情况下，海洋习惯法已无力解决核材料的独特地位问题，故而要从惯例上努力。更重要的是，国际海洋法的制定促使我们对核材料独特地位问题有了更深层次的考虑。特别是禁止核试验和核废物倾倒不应局限于公海等地，而是要广泛禁止有意将放射性材料排入海洋，而不论这些水域的法律地位如何。事实上，作为国际环境法发展的一部分，这些禁令目前已具有更普遍的性质。在一般情况下，海洋法致力于禁止有意将放射性物质排入海洋。
二、禁令是处理未来的排放问题，而非以往排放导致的问题
禁止未来倾倒有害物质是一回事，解决已经存在的潜在问题则是另一回事。重要的前瞻性步骤并不总是辅之以更昂贵的补救努力。在考虑核时代给海洋带来的影响时，这种区别和趋势是显而易见的。
海洋法已经开始禁止通过核试验或倾倒而有意将放射性物质排入海洋。在这方面，我们可以说，随着禁令的通过，过去遗留下来的问题不再扩大。然而，海洋法并没有以同样坚定的态度关注已经进入海洋的物质。本文的内容在于明确指出，为解决过去释放到海洋中的放射性遗留问题而采取的措施各不相同，而且大部分都相当有限。很显然，补救措施将耗费巨资，在某些情况下，补救措施具有不确定性，甚至会适得其反。不过，更适中的措施在提供长期保护的同时，成本也不会太高。除了修复这一方法之外，还有一系列政策可供选择。本文中提到的一些方案包括：更积极地监控和测绘放射性物质所处的位置，设置渔业禁区和规定公开警告的惩戒方式。然而，在这些方案中，很少会选择对故意弃置在海洋中的放射性物质的位置进行更详细的测绘。同样，这些地点的放射性监测工作也有很大差异，通常都很有限而且一般都没有定期进行。
三、意外排入放射性物质的风险：监管和排除的趋势
在海洋中正在开展和计划开展的核活动，有可能将放射性物质意外释放到海洋中。法律要平衡风险活动中的利益，这并不是什么新鲜事。政策制定者不仅要考虑开展某项活动的风险，而且要考虑不这样做的代价。笔者研究所涉及的相关核活动，将在《联合国海洋法公约》和联合国各专门机构制定的政策框架内展开讨论，尤其是国际海事组织（IMO）的政策框架。回应核活动涉及监管和排除两个方面。与所有有风险的活动一样，从构思和操作的角度来看，监管都是为了将所涉风险降到最低。通过逐步降低风险，相关利益的平衡变得更加可行，从而使有关活动得以继续。另一方面是将风险完全排除在某些领域之外。排除是指对于有风险的核活动的部分禁止，即将其排除在海洋的某一区域之外。不难发现这种方法往往在单边、区域性以及有限的层面上被提出。
1959年，在《南极条约》中达成了第一个或许也是最全面的排除协议。该条约建立了第一个无核武器区（NWFZ），以实现南极以及周围公海的非军事化。《南极条约》是同类条约中最全面的条约，其规定在南纬60以南禁止开展任何军事活动，也禁止在南极地区处理核废料，而不仅仅是倾倒核废料。
特定区域的无核武器条约中规定，缔约各方可以允许外国船舶的来访，而不考虑其货物是否为核性质货物。不过，一些国家则完全禁止核材料和核武器进入本国领土。世界各国都有的规定是禁止核武器进驻大陆架。如果一个国家怀疑另一个国家没有遵守条约，该条约要求持怀疑态度国家首先与被怀疑国家协商，再与其他条约缔约国协商，最终将此事提交联合国安理会。此外，缔约方也可以独立地或与联合国一起进行核查。
目前，备受关注的排除问题是一些沿海国要求运输核材料的船只在过境时发出通知，甚至直接禁止这类船只过境。在这种情况下，无害通过权已由惯例演变为条约法律，甚至被援引为允许超危险货物通过。在核时代初期，核试验对海洋法构成了挑战，因为核武器拥有国有能力将其他国家排除在特定海域之外。如今，核材料的独特性质给海洋法也带来了压力，因为沿海国家有能力禁止商业和军事船只开展核相关活动。核试验和核材料的运输是不同的，核试验涉及的是故意将放射性物质排入海洋，而核材料的运输则涉及意外泄漏的风险。不断变化的法规所带来的巨大风险以及各国监测合规性和应对事故的能力变化，将不可避免地影响针对核材料的独特性质展开的争论。
四、禁止有意将放射性物质排入海洋的发展历程：以国际法庭和突发事件为切入点
需要牢记的是，对海洋环境的关注点仅停留在诸如努力禁止大气层和水下核试验上是微不足道的。努力禁止核试验的部分原因是出于对环境和健康问题的担忧，当然，最主要的原因是出于军备控制和安全问题的考虑。但即使考虑到这一点，核时代法律对策和许多国际法一样，它的发展往往也是由特定案例或事件引发的，这些案例或事件成为公众和政府关注的焦点。该现象可以从核试验和倾倒核废物的事件中体现出来。
在1945年首次核试验后的10年间，美国、苏联和英国定期在大气层中爆炸核装置，几乎没有受到国际社会的正式质疑。美国和英国的许多核试验都在太平洋地区进行。澳大利亚对英国的核试验表示支持并予以协助。
“福龙事件”使国际社会开始认识到核试验沉降物的危险性，特别是日本人和马绍尔人，后者最终在印度和苏联的支持下于1954年向联合国托管理事会提出了他们对于核试验沉降物的担忧，但是无济于事。一年后，各核大国就禁止核武器试验展开讨论。后又围绕核查措施进行了近10年的谈判，1963年，终得以签署《有限或部分禁止核试验条约》（以下简称“LTBT”）。最初的三方分别为美国、英国和苏联，法国和中国没有成为该条约的缔约国。对于条约缔约国而言，LTBT所能达成的效果就是将核试验从大气层、水下转移到了地下。“福龙事件”也使人们开始关注放射性沉降物对渔业造成的经济和生态影响，因为受污染的鱼类导致了日本渔业市场的崩溃。
灾害往往是促使国际环境和卫生法发展的关键因素。何种灾难会促使人们对海洋中的核废料采取行动，目前尚不清楚。不过通过追踪，我们发现在之前核试验场或核废料倾倒场附近作业的船只打捞上来的鱼类已被污染，因为用来盛装大量倾倒废物的金属桶会分解。此类事件发生后，法律和政策发展的机会之窗将会打开。
文章来源：节选自《核时代的海洋:挑战、问题和发展》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2023年第5期
作者：戴维·卡隆，美国加州大学伯克利分校法学院教授、美国国际法协会主席、英国伦敦国王学院法学院院长、伊朗—美国求偿仲裁庭仲裁员；王慧，上海海事大学法学院副教授；余静，上海海事大学法学院研究人员
