一、发展中国家在全球海洋治理中的崛起
2019年3月26日，习近平总书记在中法全球治理论坛闭幕式上的讲话中指出，当今世界正面临百年未有之大变局，各种不稳定性和不确定性的表现变得更加突出，人类正面临许多共同挑战。正如习近平总书记所指出的，和平与发展仍然是时代主题，但百年未有之大变局催生了国际体系的新发展，赋予大国博弈以新的内涵。经济全球化的发展，促使国际格局发生了明显的“东升西降”态势转变，西方列强在400多年来通过强权扩张塑造出的以西方为中心、亚非拉为外围的“中心-边缘”垂直体系正在瓦解。在如此百年未有之大变局之下，全球海洋治理体系浓重的霸权色彩逐渐褪去，发展中国家海洋意识与海洋权利观的萌发，推动着全球海洋治理体系的逐步变革。发展中国家通过各种国际机制及其议题议程，积极提出属于自己或区域乃至全球发展中国家整体的海洋权益主张，集体向发达国家阵营争取自身应有的海洋权利，正在成为百年未有之大变局中浓墨重彩的一笔。
纵观海洋开发利用的世界史，可以说西方国家从来都是海洋强国的代名词，西方国家对海上殖民掠夺的热衷，甚至可以往前一直追溯至古代的腓尼基和古希腊海洋文明。古时的中国虽有千年海上丝绸之路的繁荣以及郑和七下西洋的历史佳话，但受限于经济基础和认知视野，古代中国始终未能形成先进的海洋秩序观，前有“闭关锁国”以致封闭落后的错误决策，后在晚清被迫开放国门的时局剧变下也未能有效建立起强大海防。西方国家则自新航路开辟时起，就利用海洋作为其资本原始积累和掠夺殖民地的经济和交通纽带，此后又不断提出“海洋自由论”“海权论”等引领当时时代发展潮流的海洋主张，为其海洋霸权的全球扩张搭建制度性和话语性的体系工具，从而在理论和实践的互动交汇中逐渐发展出“西方中心主义”的全球海洋治理观。
由上述历史凝练而成的经验教训，对于促使当代发展中国家日渐重视维护海洋权益的必要性具有重要意义。发展中国家综合国力的上升，推动了发展中国家这一群体在全球海洋治理体系中的角色转变。原先位居全球治理和全球海洋治理边陲地带的国家，逐渐有能力参与全球海洋治理的变革并借此迈向全球海洋治理体系的中心。更何况海洋本身的流动性，也决定了其自身的国际公共产品属性。在当下的国际社会，一个国家对于某一国际公共产品的贡献力与作用力，决定着该国在该领域的话语权和影响力。在发展中国家对于海洋权益的认识逐渐加深之际，其对于全球海洋治理的贡献力也在日趋上升。当代发展中国家在世界范围内的群体性崛起，必然要求重新检视旧有的海洋权利分配体系和国际海洋制度规则，进而构建起相对于以往更加公平公正的海洋权利与海洋秩序。发展中国家所倡导的以上海洋治理理念，自然与西方国家长期坚持的“西方中心主义”海洋霸权观相冲突，这就导致发展中国家提出的相关海洋主张无法在西方国家主导下的全球海洋治理体系中获得全面接纳，全球海洋治理体系的改进之路依然布满荆棘。随着中国“蓝色伙伴关系”与“海洋命运共同体”等海洋治理理念的提出，在逆全球化的汹涌潮流之下作出了强有力的示范。
二、全球海洋治理中的新问题推动变革发生
伴随全球海洋治理事务的快速发展，全球海洋治理的新领域和新前沿不断涌现。有关国家参与全球海洋治理的能力提升，事实上也加剧了全球海洋治理的竞争态势。海洋治理事务中的渔业及其他生物资源与海底油气资源的开发问题，俨然是几乎所有沿海国家与内陆国家海洋战略所瞄准的靶心所在。全球海洋治理中新问题的涌现既是全球海洋治理的一种变革趋势，更是推动全球海洋治理变革的深刻动因。
《联合国海洋法公约》谈判中的“公海自由原则”与“人类共同继承财产原则”之争在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下简称BBNJ）的商议过程中再度浮现。BBNJ将会赋予全球海洋治理体系新的内涵，发达国家与发展中国家之间的分歧、发达国家内部与发展中国家内部分歧严重阻碍着海洋治理的发展。此外，国际海底区域也由勘探资源阶段迈入准备开发阶段，收费、环保与信息等核心议题在利益攸关国家之间难以协调一致。环保要求将会为国际海底区域开发成本、技术层面增加难度，由此，制定公正合理的开发计划也将成为未来全球海洋治理需要面对的新难题。《联合国海洋法公约》自身在制定时回避了诸如历史性权利等重要问题，使得现实中的众多情境由于“法律真空”而难以得到规制，如一国军舰在他国领海的军事测量、大陆国家远洋群岛的直线基线等问题加剧了全球海洋治理事务的复杂性。新冠疫情发生以来，海上公共卫生体系遭受严重冲击，多艘游轮发生密集感染疫情而导致航线受阻，造成货物积压等连锁反应。“钻石公主号”邮轮聚集性感染事件为海上公共卫生治理敲响警钟，在世纪疫情的大背景下，邮轮聚集性与封闭性并存的特点使之成为疫情快速传播的最佳场所。
三、全球海洋治理受到非传统安全问题冲击
非传统安全问题自21世纪以来备受关注，而这种安全问题的冲击力也不可避免地波及到了全球海洋治理。海上恐怖主义威胁以及全球变暖所导致的海平面上升等问题无不威胁着世界的和平与人类的生存，对现有全球海洋治理体系造成了极大的冲击。
索马里地区、孟加拉湾沿岸、马六甲海峡等地海盗事件频发，前述地区都为世界航运货物贸易密集区域，马六甲海峡更是众多航线的必经之路。2004年发生在马尼拉附近“超级轮渡14号”（Super Ferry 14）爆炸事件所造成的惨烈后果至今仍历历在目。在环境保护议题逐渐中心化的今天，海上恐怖主义威胁所造成的影响也将“外溢”至海洋环境资源保护等方面，为全球海洋治理提出新要求。此外，海平面上升将会对小岛国家造成生存危机。以孟加拉国为例，海平面每上升1米，其将会丧失17%的领土面积，而图瓦卢、塞舌尔、马尔代夫等国则可能因为海平面上升而完全失去自己的领土。《联合国海洋法公约》中并未对海平面上升这一问题进行考量，海平面上升后国家所划定的基线必然发生改变，更有甚者有些岛屿会成为“低潮高地”而被迫缩减领海与专属经济区。受到海平面上升威胁的多为岛国，应用广泛的直线基线也可能因为低洼岛屿被淹没而失去某些基点，造成国家整体基线变动，这也将对航行权与国家海洋划界产生深远影响。海平面上升所带来的影响是多层次、全方位的，还包括国家边界条约的效力、人工造岛能否维持被淹没岛国的国际法人格以及岛国居民的人权保护等问题。
文章来源：节选自《百年未有之大变局下的全球海洋治理:变革趋势与中国应对》，原刊于《决策与信息》2023年第3期
作者：章成，武汉大学中国边界与海洋研究院副教授；杨嘉琪，武汉大学中国边界与海洋研究院研究助理
