一、集体行动的困境
（一）国家利益
海洋公域所有权的人类共有、使用的非排他性和竞争性等鲜明属性使之成为一种重要的“公共池塘资源”。在广袤的海洋公域，拥有品种多样、数量庞大的海域资源。内水、领海和专属经济区等范围内的海洋资源由于长期、过度开发而加速衰竭，世界各国对海洋公域资源的需求和重视程度迅速提升。公海拥有渔业和航道等重要资源、国际海底区域蕴藏丰富的矿物和生物资源、北极点附近海域储备大量的石油和天然气等矿产资源，这都促使海洋公域成为各国竞争的主战场。
可得利益为具有可预见性的可取得的利益，海洋公域巨大的资源储备成为各国极其看重的潜在可得利益。世界各国经济体量的持续扩张，增加了对海洋资源的需求。开发利用海洋公域资源需要海洋科技能力和经济实力等作为重要支撑，少数具备这些条件的国家以“公海自由”“人类共同继承财产”等原则为前提，竭尽所能挖掘海洋公域资源潜能，以满足国家利益。另外，少数海洋大国不仅游离于《公约》之外，还通过兼用国内立法和“互惠国协定”，试图与其他发达国家形成利益相关团体，摆脱制约束缚，锁定可得利益。各国海洋公域治理能力不平衡、机会不均等的情况下，导致可得利益为少数国家享有。
（二）世界利益
相较于各国对于海洋资源无限需求欲望而言，海洋资源具有稀缺性。各国以寻求经济利益最大化为目标利用海洋资源过程中，所造成的拥挤效应，如过度捕捞、航道拥挤等，会使国家层面的边际成本远低于全社会层面所共担的社会成本，公共利益受到侵蚀，单个国家的个体利益与全球公共利益的不一致，在利益诉求上个体的理性导致集体的非理性。
全球海洋公域治理的制度安排作为一种典型的公共产品，在世界无政府状态下，其建立和维护符合国际社会的共同利益。以《公约》为例，作为世界各国涉海行为的基本准则，联合国成员加入并遵守其条款，符合公共利益诉求。从国家利益的视角，加入《公约》则意味着要依规行事，受协议条款的约束。如加入《公约》后，承包者须向国际海底管理局提交深海采矿工作计划，获得批准后，方可实施开采。为确保商业生产能够兼顾国际海底局获得适度收入，承包者需向国际海底管理局缴纳一定费用。美国拒绝加入《公约》，以“公海自由”原则坚持海底自由开发。从这一角度讲，在全球海洋公域治理实践中，也会发生“免费搭便车”现象，出现“集体行动的困境”。
（三）竞合行动
世界经济的持续增长依赖于资源的持续供给，海洋公域作为重要的“公共池塘资源”，是陆地资源的重要补给源，也是人类必争之地。在人类发现、开拓海洋的历史中，竞争与合作格局交叠呈现，这一形势最早可追溯到西班牙和葡萄牙在海上展开的这一轮蓝色圈地运动。航海大发现以后，西、葡两国的海域活动愈加活跃，因新拓展海域的归属权问题引发多次激烈冲突，最终协商确立对海洋分而治之的基本原则，西葡两国和平利用各自海域。英国、荷兰等新的海洋霸权国崛起，打破了西葡两国争夺海域的局面，海洋公域的竞争加剧。美国接替海洋新霸权后，为寻求海洋利益的极大化，提出有关近海海洋权利的主张，于1945年单方面宣布对大陆架和近海的管辖权和控制权，引发拉美等国家效仿，纷纷对近海权利提出主张，新一轮蓝色圈地运动竞争激烈。2007年俄罗斯针对北冰洋宣示主权，引发其他北冰洋国家在北冰洋区域展开新一轮的蓝色圈地运动，世界海域权益版图不断重新绘制。全球海洋公域的争夺史，充斥着不确定性、无序的变化和竞争，需要有效的海洋秩序维护海洋的共同利益。
国际海洋治理秩序的形成和演化是一个复杂的过程，取决于世界国家体系结构和地区力量的变化，充满竞争和博弈。海洋公域治理的制度、公约、规则、范式的确立，体现了国际社会参与海洋公域治理竞争与合作、调和与妥协的互动关系，这一点在第三次联合国海洋法会议期间表现得更为突出。在第三次联合国海洋法会议期间，针对国家管辖范围外的公海和“区域”，发达国家和发展中国家在诸多问题上存在异议。如在公海自由问题上，海洋大国强调不施加限制的“公海自由”原则，发展中国家则主张适当管制。在国际海底开发制度问题上，海洋大国主张独立、自由地开发制度，发展中国家则主张单一开发制度。《公约》最终确立了实现双方利益平衡的公海自由与适当顾及的基本原则和国际海底开发的平行开发制度。此次海洋法会议，发展中国家积极为自身利益发声，参与到海洋治理秩序的形成中，打破以往以海洋大国利益主导的制度形成路径，对新的全球海洋格局、海洋领域划分、海洋权利分配规则的最终形成发挥了重要作用。
同时，在全球海洋治理制度形成中，国内制度的向外输出，一定程度体现出国内和国际制度的一种博弈，典型的如大陆架相关的条款，主要是美国国内法治理理念的向外输出，尽管在形成的过程中充斥着美国利益和国际社会其他国家利益的冲击和考量，最终的结果表现为国际社会对于美国所输出制度的一种接纳。
二、解决机制
（一）市场治理
市场私有制的治理模式是解决公共资源困境的重要途径之一。亚当·斯密主张由“看不见得手”发挥市场自动调节作用。产权制度是市场机制运行的基础，通过产权私有化缓解公共资源的滥用。私有化也可以是将获取一个资源系统的产出的权利排他性分配给参与主体，而不改变其所有权属性。海洋公域治理参与主体在海洋公域获取了海洋资源，即获取了排他性的权利。全球海洋公域治理在市场准入方面存在不同程度的门槛，主要取决于世界各国的海洋科学技术水平。近海海域主要以渔业为主，市场准入对于技术水平的要求较低，也是沿海各国开发利用最为充分的区域。而在深海领域，对海洋科技水平的要求更高，深海开发技术的高低决定了海洋公域资源的利用及分配。海洋公域资源的勘探开发中竞争最为激烈是深海资源勘探开采矿区的申请，参与各国意图争取更大范围和更多区域的优质矿区的勘探开采权。以美国、日本、俄罗斯为典型代表的诸多海洋强国凭借自身在海洋技术上的绝对优势，抢占海洋公域资源，掀起新一轮的深海勘探开采权的“蓝色圈地”运动，国际海底资源的竞争趋势加剧。
（二）政府治理
全球海洋公域是人类共同继承财产，任何国家或组织都不能宣称对其行使主权权利，无法实现海洋公域的私有化，市场机制会出现失灵，就需要“看得见的手”的政府治理。国家作为最重要的全球海洋公域治理主体，在解决“公地悲剧”问题中发挥着积极作用。一方面是国家主体的参与感增强。发达国家和发展中国家在参与全球海洋公域治理过程中的身份和话语权随着全球海洋公域问题的变化而持续调整，体现出不同国家在参与全球海洋公域治理中的身份认同和责任担当。我国在联合国海洋大会的话语权也在不断地提升，从最开始仅能表达对发展中国家和不发达国家的支持，到现阶段可以在联合国海洋大会发声提出自己的主张，体现了作为独立主体参与海洋治理的意愿和行动。另一方面是国内立法体系不断完善，政府治理机制发挥作用。各国纷纷制定国内海洋法，设立主管机构，发挥政府治理职能。如美国1980年签署《深海海底硬质矿物资源法》，规定海洋大气局为主管机构，设立深海资源开发决策机构和政策制定机构。德国公布《深海海底采矿临时监管法案》《海底采矿法》，中国颁布《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等国内立法。
（三）自主治理
针对公共池塘资源存在的“公地悲剧”“囚犯困境”“集体行动困境”的问题，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了自主治理之道。奥斯特罗姆通过分析成功和失败的公共池塘资源管理案例，发现对公共事务的管理中，居民的共同管理比政府管理的效果更佳，即自主管理制度能够更好地实现公共事务治理目标。将全球海洋公域视作一种“公共池塘资源”，在国际无政府假设下，海洋公域治理由国际“公民”自主治理。
最为典型的自主治理多边机制即为联合国。联合国在全球海洋公域治理中发挥着至关重要的作用。联合国通过组织和推动联合国海洋法大会等会议形式，推动形成海洋治理的制度框架。如《联合国海洋法公约》《1990年国际油污防备、反应和合作公约》等，以及目前正在推进的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用公约等海洋治理公约和规制。联合国系统内设置一系列涉海机构，为海洋公域治理提供了机构保障。如国际海底管理局、国家海事组织等。
公海特别保护区为代表的海洋公域区域治理机制。在海洋生物多样性保护方面，关于建立公海特别保护区以实现有效生物多样性养护的呼声不断。建立公海特别保护区则将自主治理的主体限定在保护区划定的相关国家范围，客体圈定在保护区范围内。南极罗斯海海洋保护区海洋公域保护区实践的先行者，罗斯海海洋保护区制度体系，通过选择性激励机制改善集体行动困境，解决海洋公域治理中新制度供给面临着二阶集体困境。
以蓝色伙伴关系协定为代表的双多边治理机制。构建蓝色伙伴关系是中国提出的重要倡议之一，旨在调动灵活多元的合作模式，得到国际社会的广泛支持。2018年7月，中国和欧盟签署《蓝色伙伴关系宣言》，重点合作领域涵盖海洋治理等内容。2019年9月，首届中欧“蓝色伙伴关系”论坛举办成功，中欧在海洋领域合作走深走实。
文章来源：节选自《全球海洋公域治理的难题和解决机制》，原刊于《战略决策研究》2023年第1期
作者：陈伟光，广东外语外贸大学广东国际战略研究院高级研究员、教授；孙慧卿，广东外语外贸大学广东国际战略研究院博士
