一、自然资源资产整体配置是推动资源要素市场化配置的内在要求
党的十九大明确将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，强调“探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平。”理论和实践都证明，市场机制是最有效的资源配置手段。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，能最大程度地提高自然资源资产利用效率，有效防止资源浪费和环境破坏。但是自然资源资产作为特殊的一类要素，自身具有的公益性、整体性、系统性等特征，会对自然资源要素市场化配置产生重要影响。在自然资源资产配置过程中，不同类型的自然资源资产会相互影响，多权利类型交叉、多部门管理、多种价值取向等因素也会对配置效果产生影响。如：在矿业权出让过程中，矿产资源勘查和开发离不开对土地资源的占用、开发、利用等，而采矿用地位置具有不可替代性，但又不能同步设置采矿权和土地使用权，即取得矿业权并不当然取得矿业权范围内的土地所有权或使用权，同样拥有土地所有权或使用权也不当然拥有土地范围内的矿产资源所有权或矿业权，市场主体拿到矿业权后仍要办理用地手续，甚至导致部分矿业权出让后一直无法开采，对矿产资源市场化配置产生影响。而自然资源资产整体配置能够有效解决这一问题，并推动资源要素市场化配置。
二、自然资源资产整体配置能有效拓宽生态产品价值实现路径
自然资源是生态产品的重要物质载体和组成部分，是生态产品价值实现的重要客体，为生态产品的生产和价值实现提供最基本的物质基础和空间保障。但是，从当前的自然资源资产管理情况来看，主要以自然资源资产单个要素建立市场交易，着重挖掘自然资源资产的经济价值，片面追求可量化的经济效益，缺乏对自然资源资产整体观规划下经济、生态、社会效益协同发展的认知。自然资源资产整体配置模式正是通过对自然资源资产规模化设计，统筹考虑自然资源资产经济、生态与社会多重效益的实现。因此，自然资源资产整体配置模式可以从要素端、供给侧为市场提供优质的生态产品，推动自然资源资产生态价值实现。一方面，自然资源资产整体配置是通过政府引导模式，使用确权登记、储备、规划等一系列政策工具，将特定国土空间内的各类自然资源资产整备为优质自然资源“资产包”，体现了生态的系统性和自然资源资产的整体性，统筹考虑自然资源资产的经济效益、生态效益、社会效益，能充分释放自然资源资产的生态价值，为市场提供优质生态产品。另一方面，拥有产权和可交易性是生态资源转化为生态资产的关键。自然资源资产整体配置模式是一种以非开发性为主的自然资源资产利用模式，即在不进行大规模开发和改变自然资源资产原状的前提下，利用自然资源资产的方式。该模式的配置对象既包括追求经济价值保值增值为主的经营性自然资源资产，也包括追求生态价值和文化价值保值增值为主的非经营性自然资源资产。通过整体配置将特定国土空间内两种不同类型的自然资源资产组合成自然资源“资产包”有条件地配置给市场主体，使市场主体获得自然资源资产产权。市场主体的权利得到了有效保护，将极大提高他们谋求两类自然资源资产保值增值的积极性，从而加大自然资源保护和生态修复力度，将生态价值转化为经济价值，进而形成“资源变资产、资产变资本、资本反哺资源”的良性循环，不断推动生态产品价值实现。
三、自然资源资产整体配置体现了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责
为解决自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”明确自然资源资产产权主体是自然资源资产产权制度改革的关键。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，聚焦统一行使全民所有自然资源资产所有者职责这一重大核心问题，并首次将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。自然资源资产整体配置，就是将土地、森林、矿产、水、湿地等各类自然资源资产由自然资源部门统一规划、统一配置规则，并统一实施资产配置，将分散的自然资源资产打包形成综合性、多样性、规模化的自然资源“资产包”，通过自然资源资产市场化配置解决权利交叉、权能缺位等问题，真正实现自然资源部门对自然资源资产所有者职责的统一行使。
文章来源：节选自《自然资源资产整体配置制度实践与创新探索》，原刊于《中国国土资源经济》2024-03-15
作者：傅小徐，江西省国土空间调查规划研究院土地资源管理工程师；李资华，江西省国土空间调查规划研究院土地资源管理高级工程师；徐进军，江西省国土空间调查规划研究院自然资源保护与利用研究分院院长
