古小东等：陆海统筹原则下的流域海域环境协同治理机制的构建——《海洋环境保护法》的创新

习近平总书记指出，环境治理是系统工程，要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段。理念是行动的先导，基本原则是相关活动应遵循的准则。《海洋环境保护法》明确规定海洋环境保护应当坚持“保护优先、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，把陆海统筹的理念上升为海洋环境保护的原则之一，并在多个条款中对其明确细化，初步构建了流域海域协同治理机制，具体为流域海域环境协同治理的多元主体机制、行政规制机制、市场化机制和科技支撑机制等。

一、多元主体机制多元主体机制

生态环境具有整体性和系统性的特点，其治理和保护需要对各环境要素、各生态系统、各行政区域以及陆地海洋、地上地下、流域上中下游进行统筹。政府、企业和公众构成了环境保护中的“三元结构”，政府间又有央地关系、地方政府间的纵向/横向关系、政府内部各部门间的关系等，共同推动了多元主体共治的环境治理体系。

通过在全国全面实施“河长制”和“湖长制”，以及在部分地区推行“湾长制”和“滩长制”等举措，我国流域和海域环境质量总体得到改善。但受发展理念、地方保护主义、部门利益等影响，依然存在管理碎片化、相关主体间利益矛盾和利益冲突难以协调、陆海统筹协调机制待改进、央地关系待优化、相关利益主体参与方式较单一和参与程度低等问题。

基于“协同治理”（Collaborative Governance）、“科层制权威结构”（Hierarchical Authority Structure）、“多中心治理”“三元结构”“央地合作”“府际合作”等理论范式，解决上述问题需要协调央地之间、上下级地方政府之间、不同区域的同级政府之间、同一区域内的同等级政府部门之间、政府部门与企业或个人之间等多主体间的利益冲突，构建完善流域海域环境治理的统筹决策机制、执行协调机制、考核监督机制、信息沟通共享机制和资金技术援助机制，进而实现“上下”（纵向）、“左右”（横向）和“内外”治理主体的有效协同，“自上而下”“自下而上”“左右”“内外”形成合力、良性互动。

《海洋环境保护法》根据2018年国务院机构改革方案和“三定方案”规定，调整和明确各有关部门的职责分工，增加了海警机构等的职责；明确沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，并实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度。通过上述规定，进一步压实了相关部门和地方政府的责任。为了解决分部门、分行业管理，以及部门之间利益冲突、职能交叉重复和协调难的问题，《海洋环境保护法》规定了区域协作机制、跨区域协调机制、跨部门重大海洋环境保护工作协调机制和国家建立重大海上溢油应急处置部际联席会议制度。在海洋垃圾治理方面，规定生态环境、住房和城乡建设、发展改革等部门应当按照职责分工加强监督指导和保障；在海洋倾倒区的选划方面，规定生态环境主管部门应征求交通运输、渔业等部门和海警机构的意见，并向社会公告；在重要入海河流的生态流量管控指标方面，规定水行政主管部门确定指标，同时应当征求并研究生态环境、自然资源等部门的意见。《海洋环境保护法》明确了海洋环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、海洋保护工作经费纳入政府预算、政府和相关部门有进行海洋环境保护宣传教育的义务，同时对排污信息公开等企业的义务，以及公众参与、公众监督检举等作出了规定，构建了政府、企业、公众等多元主体协同治理的机制。

二、行政规制机制制机制

我国目前陆海空间规划之间、陆海环境标准之间、环境质量标准与污染物排放标准之间、污染物总量控制与环境容量控制之间、环境质量目标管理与排污许可制度之间、排污许可制度与环境影响评价制度之间存在衔接不足的问题。例如，陆海两个环境质量标准的关于氮、磷物质的项目指标和标准限值设置不同。《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）把地表水分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类和Ⅴ类；在Ⅱ类地表水标准中，“氨氮”指标限值为0.5mg/L，“总氮”（湖、库，以N计）指标限值为0.5mg/L，“总磷”（以P计）指标限值为0.1mg/L（湖、库为0.025mg/L）。《海水水质标准》（GB 3097—1997）把海水水质划分为第一类、第二类、第三类和第四类；第四类海水水质标准中，“无机氮”（以N计）指标限值为0.5mg/L，“活性磷酸盐”（以P计）指标限值为0.045mg/L。可见，以氮、磷物质的项目指标和标准限值来分析，属于良好等级的“主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等”的Ⅱ类地表水，却与属于最劣等级的“适用于海洋港口水域，海洋开发作业区”的第四类海水的指标相近。此外，不同流域之间和不同海域之间的环境容量、生态系统健康状况各不相同，需要进一步加强调查监测评估，进而分析评估环境问题的原因，为提升各流域海域环境治理方案的质量提供科学依据。

基于此，《海洋环境保护法》规定“国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度，加强规划、标准、监测等监督管理制度的衔接协调”，并明确了“全国海洋生态环境保护规划应当与全国国土空间规划相衔接”“生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”“国家和有关地方水污染物排放标准的制定，应当将海洋环境质量标准作为重要依据之一”“入海河口所在地县级以上地方人民政府及其有关部门按照河海联动的要求，制定实施河口生态修复和其他保护措施方案”“加强入海河流管理，协同推进入海河流污染防治，使入海河口的水质符合入海河口环境质量相关要求，加强入海总氮、总磷排放的管控，制定控制方案并组织实施”等内容。

《海洋环境保护法》第四章“陆源污染物污染防治”要求“建立健全近岸水体、入海排污口、排污管线、污染源全链条治理体系”，并对开放式沟（渠）向海洋排放污染物、入海河流污染防治、污水废水入海、农业面源污染防治、固体废物入海等制度作了修改完善。此外，其将原第五章“防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害”和原第六章“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”修改合并为第五章“工程建设项目污染防治”，统一海岸工程与海洋工程建设项目的海洋环境保护要求，进而推进海岸工程与海洋工程建设项目的一体化海洋环境保护。

在调查监测方面，《海洋环境保护法》主要规定了海洋生态环境质量监测，海洋资源调查，海洋生态预警监测，海洋辐射环境监测，养殖尾水监测，入海排污口监测，海洋垃圾监测，海洋生物多样性调查监测，水、沙、盐、潮滩、生物种群、河口形态的综合监测，以及船舶污染物、压载水和沉积物排放的监测。在评估方面，《海洋环境保护法》主要规定了海洋生态保护红线保护成效的评估、海洋环境质量标准的定期评估、海洋生物多样性的评估、海洋生态修复规划和修复成效的评估、海洋倾倒区使用状况的评估以及船舶载运污染危害性不明的货物事先评估。在上述调查监测评估的相关规定中，有的仅涉及海域系统，有的涉及流域、海域两大系统的协同治理（如入海排污口、养殖尾水、海洋垃圾、潮滩、河口等）。

三、市场化机制

资源环境政策工具中的市场化工具（Market-based Instruments，或称“经济激励”“胡萝卜”）主要有税收、金融、交易、补贴等，其与传统的“命令—控制式工具”（Command-and-Control Instruments，或称“环境规制”“行政规制”“法律工具”“大棒”）相比，具有成本较低、效率较高、灵活性较大、长效性较好等优势。

《海洋环境保护法》在税费制度方面，规定了“直接向海洋排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照法律规定缴纳环境保护税”，以及“向海洋倾倒废弃物，应当按照国家有关规定缴纳倾倒费”；在金融制度方面，规定了“完善并实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”；在补偿制度方面，规定了“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”。此外，针对绿色航运问题，其规定国家倡导绿色低碳智能航运，鼓励船舶使用新能源或者清洁能源，推进船舶使用岸电，以及政府对使用清洁能源或者新能源动力船舶建造给予支持等。

但目前，我国资源环境价格机制未能充分反映市场供求和资源稀缺程度，未能充分体现生态价值；生态产品价值尚未得到普遍重视，生态产品的价值量化、定价与实现机制尚在建立中；绿色税收体系不健全；绿色金融供给相对不足且未实现精准对接；排污权交易制度尚不完善、二级市场活力不足，且与排污许可等相关制度衔接不畅；市场化和多元化的生态补偿机制尚不健全。此外，贯通流域和海域的环境经济政策的衔接机制有待进一步完善，如流域生态补偿仅适用于流域，海域生态补偿仅适用于海域，但没有适用于流域对海域进行生态补偿的机制。

四、科技支撑机制

资源环境法律政策的一大特点是科学性。必须以资源科学、环境科学、生态学等为基础，实现经济社会发展与资源环境保护的协调可持续发展。污染治理以及农业、工业等产业的绿色化需要科学技术的支撑，信息化建设则有助于推进信息的互联互通共享和智慧监测治理。基于此，《海洋环境保护法》在总则中强调要鼓励和支持海洋环境保护科学技术研究、开发和应用，推进海洋环境保护信息化建设，提高海洋环境保护科学技术水平。

此外，《海洋环境保护法》在多个条款中强调了“科学技术”的重要性。例如，要求加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发，制定入海排污口技术规范，提高海洋环境质量标准的科学性，科学开展水生生物增殖放流，科学确定海水养殖规模和养殖密度。海岸建筑退缩线、海洋倾倒区、海水养殖禁养区、限养区和养殖区等应当科学划定；海洋动植物物种的引进、海洋生态修复规划的编制、入海排污口位置的选择、重要入海河流生态流量管控指标的确定等应当进行科学论证。

在“信息化智能化”支撑方面，《海洋环境保护法》规定了提高海洋环境监督管理科技化和信息化水平，相关部门和机构通过智能化的综合信息系统为海洋环境保护监督管理和信息共享提供服务，加强监测数据、执法信息等海洋环境管理信息共享，组织建设统一的、动态更新的、公开共享的入海排污口信息平台，开展排污口自动监测，倡导绿色低碳智能航运等内容。