孟雪等：海洋空间资源管理的优化建议

针对上述管理问题，建议从编制涉海详细规划、完善立体分层确权、海上构筑物弃置管理、建立协调机制、构建海洋灾害管理体制等方面加强管理，提升海洋空间资源管理水平，完善国土空间规划体系。

一、开展涉海详细规划编制

详细规划作为国土空间规划落地实施的主要工具，向上承接国土空间总体规划的宏观指导要求，并予以分解落实；向下明确各重点区域规划管控指标，直接指导用海活动。在当前实施全域、全要素国土空间用途管制制度的背景下，详细规划的编制范围不能仅局限于陆地空间，还应包括海洋空间。涉海详细规划可以探索设置特色功能区并提出详细的用海（岛）规定性要求，对海域、海岛进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制，确定海域、海岛的开发强度、开发时序等，充分提升和保障用海效能，填补国土空间规划在海洋管控方面的空白，解决海洋高质量发展和精细化管理工具缺失的问题。

涉海详细规划目的在于实施用途管制，指导各项用海活动的开展，进而为用海审批提供依据。考虑到当前我国海洋国土空间行政审批主要集中在海域使用、无居民海岛开发利用和海洋保护区建设等方面，因此这些涉及功能利用的活动需要进行确权，严格落实国土空间规划要求；涉及保护修复的应配备一定的工程措施，因存在一定的复杂性，故需要精准落地的精细化布局。因此，在各类海洋保护区中可适度利用的区域，如围填海、港口、立体确权用海等开发利用比较剧烈的海域以及陆域的滨海地区、岸段整治修复区域、有居民海岛与海域交界面等区域有必要编制详细规划，在精度和深度方面更进一层地进行管制与引导。编制涉海详细规划一方面要考虑到与上位规划的衔接、海洋产业发展等各类规划发展指引等问题，以确定规划区域未来发展定位或发展愿景，并在现行功能分区上予以体现；另一方面要分析规划区域海洋管理、海洋资源禀赋和开发利用现状，以判定海洋空间利用价值，构建项目用海、海洋保护和无居民海岛开发控制指标体系，用以指导海洋空间资源节约集约利用，实现全域覆盖、全要素统筹的国土空间用途管控和无居民海岛差别化管控。基于此，提出涉海详细规划技术路线，见图1。

图1 涉海详细规划编制技术路线图

截至2023年初，我国深圳市、三亚市等部分省市相继开展了涉海详细规划编制研究工作，大多聚焦在人类活动较为剧烈的海岸带区域，如《小梅沙海域详细规划》规划范围包括深圳市小梅沙海域及相邻陆域所组成的海岸带片区，面积共153.1公顷，功能定位是以文体娱乐休闲、生态保育为主导，融合科教科普、交通运输等功能的滨海旅游度假区，划分了生态保护区、港口用海区、文体休闲娱乐用海区、其他特殊用海区等4个主要功能区；《土洋—官湖海域详细规划》规划范围为深圳市大鹏新区土洋—官湖海域及相邻陆域所组成的海岸带片区，面积共1 425公顷，划分了工业用海区、港口用海区、航运用海区、风景旅游用海区、旅游休闲娱乐用海区、特殊用海区、其他用海区等7个主要功能区；《三亚湾海域使用详规》规划范围东起鹿回头半岛南端、西至肖旗港旁的角岭角，面积共18312公顷，划分了酒店配套用海区、公共用海区、城市配套用海区、海上活动用海区、渔业用海区、保护性用海区等6个功能区。这些案例也为我国涉海详细规划功能分区、管控指标体系构建提供了参考。

二、完善立体分层确权管理

一是尽快出台国家级立体用海指导性意见,提出加快推进海域立体分层确权的原则、重点工作、使用金征收计算方法和保障措施等，从海域使用权属、海域空间层次特点、兼容性特征及排他性程度等方面分类管控。以河北省为例，立体用海审批项目分为在未设定海域使用权的海域且仅使用单一层海域的线性工程，在未设定海域使用权的海域且建设相互之间互补性强、兼容性高的海上风电、光电、海水养殖等项目以及在已设定海域使用权的海域开展用海项目三类，分别提出差异化的指导性意见，指导自然资源管理部门开展立体用海审批工作，促进海域资源保护利用由“平面化”向“立体化”转型升级。二是厘清各方权责。国家层面开展相关法规性文件的修订，在《海域使用管理法》修订中提出海域使用权立体分层设权的规定，地方层面结合实际和权责，制定海域立体分层设权规范性文件和技术标准。针对利益相关者协调问题，可在各级自然资源主管部门指导下，各层海域使用权人签订合同，明确用海活动潜在冲突的解决方案，规划和约束各层海域使用权人的开发利用行为。三是加强规划引导。在国土空间规划体系建设中，提出鼓励立体开发的引导性或约束性要求，探索在国土空间规划或海岸带专项规划中划定立体开发区，构建用海活动兼容性矩阵，并提出具体的用途管制措施，以满足海域立体开发和分层设权管理需求。四是探索建立统一、直观、便捷的三维海籍管理模式，提高立体用海范围界定、量算、宗海图绘制的技术支撑能力，采用“平面界址坐标+竖向分层信息+用海高程”等表达方式，探索以用海体积代替用海面积的宗海构筑物界址界定方法，探索实现海域资源管理相关信息系统三维立体化，以满足海域立体开发和优化政务服务的需要。

三、优化海上构筑物弃置管理

海上构筑物弃置方案多样，且工程浩大、投资费用较高，需要明确的管理规定加以约束。一是出台海上构筑物弃置管理规定，参照《海洋石油平台弃置管理暂行办法》，明确弃置管理主体和管理对象，从海上构筑物的事前管理、弃置活动和再利用三个阶段进行分类管理，并提出保障措施。二是设置海上构筑物拆除标准。提出确需拆除的原则，如构筑物影响后续用海活动或海域确权，且尚未形成完整生态系统的或严重污染海洋生态环境、威胁海上安全的需要拆除；明确拆除后生态修复要求，确保拆除后生态环境质量不降低。三是开展海上构筑物生态环境影响评估。从过往弃置案例来看，海上构筑物弃置方案分为完全拆除、部分拆除、原样保留、改造再利用等情况。决定弃置方案的关键基于生态环境影响评价结果，若强制拆除海上构筑物可能导致现已形成的完整的生态系统遭到破坏，则应选择保留或改造再利用。因此，要加强完善生态环境影响评估技术方案，模拟构筑物处置前后海洋生态环境变化，从而确定最优的弃置方案。海上构筑物弃置管理基本逻辑见图2。

图2海上构筑物弃置管理基本逻辑图

四、建立协调机制和合作关系

在规划编制、审批许可方面，国家层面成立由各部委高层组成的决策协调机构或协调委员会，主要负责协调无隶属关系的部门间、政府与企业间的冲突以及维护国家海洋权益，并建立相应的协调制度，如会议制度、信息协调制度、协调检查制度等。地方层面，可延续部门管理模式，制定信息共享和沟通协调机制。海洋执法监督与陆地执法相比，执法范围广且行政界线不明确，需多个主体联合开展行动，加强海警机构与涉海职能部门的合作，充分发挥协同执法优势，提高海洋综合治理与执法效能。如，山东省青岛海警局市南工作站与青岛市生态环境局市南分局签订执法协作协议，威海海警局环翠工作站与威海市公安局环翠分局成立执法协作办公室，厦门市拟定《关于建立厦门海事法院与厦门市涉海行政机关多元协作工作机制框架协议（征求意见稿）》等，对于打造海上执法共同体，构建深层次协同执法机制具有重要意义。

五、构建海洋灾害管理体系

海洋灾害管理体系是我国海洋空间资源管理的重要基础之一，贯穿于海洋灾害事前、事中、事后各阶段，分别对应预防监测、应急响应、灾后保障三个系统，见图3。

图3海洋灾害管理体系构建图

针对海洋灾害预防监测系统，一是在国土空间规划和其他政策领域充分考虑海洋防灾减灾需求，将海洋灾害防治工作融入自然资源主管部门的执法监督和工程单位建设开发过程中，加强实施生态保护红线制度，提升重点保护区域生态修复能力，优化生态补偿机制。二是提高海洋灾害预测技术水平，加强各类海洋灾害风险形成机制研究，发展蓝碳等应对全球气候变化的新举措，发挥海洋卫星遥感、无人机、云计算等现代技术优势，形成长期、连续、标准统一和覆盖全面的海洋监测数据，建立健全海洋动态监视监测网络。灾害应急响应系统是海洋灾害管理的核心点，其响应速度、决策判断、公众动员及信息发布至关重要。要建立灾害响应协调机制，设置统一的协调指挥部门并赋予足够的权威，能够在最短时间内调集各方资源，作出有效的应急决策；要加强灾害持续控制，及时发布灾害信息。灾害发生时社会运转秩序会受到一定破坏，随时会发生紧急情况，要始终保持紧张态势，避免二次伤害。针对灾后应对保障系统，一方面开展灾害原因调查、灾情损失评估，为灾后恢复重建提供基础数据支撑；开展灾害响应效果评估，对政府的整个灾害应对过程进行评估，为海洋灾害管理体系的完善与保障提供参考。另一方面开展海洋生态系统减灾功能评估，制定评估技术导则，构建减灾功能的评估方法，为海洋防灾减灾提供技术支撑。此外，加大海上安全教育力度，提高安全意识普及程度，特别是针对从事海洋渔业、海洋工程建筑业、海洋交通运输业等海洋产业的工作人员。