李万强等：“气候咨询案”的“溢出效应”

2022年12月12日“小岛屿国家气候变化与国际法委员会”（Commission of Small Island States，以下简称COSIS）依据其成立协定的第2条第2款、《国际海洋法法庭规约》（以下简称《法庭规约》）第21条和《国际海洋法法庭规则》（以下简称《法庭规则》）第138条向联合国海洋法法庭（以下简称ITLOS）提交了第一批咨询意见申请，即关于缔约国承担《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第十二部分的具体义务。咨询请求包括两个问题：其一，防止、减少和控制气候变化造成或可能造成的有害影响所致的海洋环境污染，包括由人为温室气体排放到大气中引起的海洋变暖，海平面上升和海洋酸化；其二，保护和保全海洋环境以应对气候变化的影响，包括海洋变暖、海平面上升和海洋酸化。ITLOS受理了COSIS的咨询请求将其列为31号案，案件的申请和受理吸引了广泛关注。COSIS气候咨询案，连同另外两个案件，即联大决议申请国际法院的咨询程序，以及哥伦比亚和智利申请美洲人权法院提供咨询意见，标志着依托国际海洋法庭、国际法院等第三方机构解决气候变化争议不再只是猜想，这可能会改变了过去以联合国气候变化缔约方大会（Conference of the Parties，以下简称COP）谈判作为解决气候变化议题主要方式的样态，对未来全球气候变化治理将产生重要影响。  

一、“气候咨询案”可能背离联合国气候变化治理机制

联合国气候变化治理机制主要采取了“谈判”范式，气候争议主要通过政府间谈判解决。COSIS气候咨询案可能改变长期以来以谈判为主的治理方式，未来可能会将国家间气候诉讼或仲决作为解决气候争议的重要方案。由“谈判”范式改为采用“裁决”，将争议交由第三方争端解决机制，这将给联合国的气候治理带来挑战。当下，气候治理面临的困境在于“谈判”模式下保护各国的自主权利，难以要求各国进一步作出减排承诺。采用“法治”范式改变过往“谈判”模式的不足，是气候变化诉讼或裁决可能带来的积极结果。

但是，需要注意气候咨询案包括“气候裁决”本身带来的挑战有可能摧毁长期以来气候治理取得的成果。“谈判机制”下坚持自主减排承诺，使得国家致力于“自愿贡献”，特别是已经形成了“互惠”“合作”的基础，形成了包括监督机制、损害赔偿基金等相关制度。COSIS气候咨询案由于ITLOS的管辖权争议，咨询主体的争议性，包括可以预见的多数国家的反对，将对咨询意见的权威性造成减损。国家间的气候裁决同样也面临着气候损害的“因果关系”和“国家责任分配”的困难。而且，需要考虑大国遵守国际裁决的自愿性。温室气体减排不是一个短期能够达到的目标，需要长期的国际合作，长远来看，谈判尽管存在问题，但确实需要长期坚持，“裁决”可能存在一些优势，但最好还是作为气候谈判的补充，特别是在当前国际形势下，更需要明确“国际合作”的重要作用。气候治理不能偏离国际合作，需要所有国家共同努力，不可能一蹴而就，需要尊重国家间互惠、自愿的合作基础，警惕可能发生的国家间气候争议“法律战”。 

二、海洋法法庭咨询管辖权从“扩大”到“滥用”

ITLOS咨询管辖权的法律基础并不明确，COSIS气候咨询案是对咨询管辖权的“滥用”。如前所述，《公约》并没有规定ITLOS拥有完整的咨询管辖权，ITLOS审议其他“国际协议”规定的“事项”存在很大争议。SRFC咨询案是对咨询管辖权的扩大，COSIS气候咨询案的受理存在进一步扩大,是对咨询管辖权的“滥用”。

《公约》在编纂时只规定海底争端分庭具有咨询管辖权，并没有规定ITLOS全庭咨询管辖权，这并不是遗漏，是大会最初就没有规定完整全庭咨询管辖权。特雷夫斯法官(Tullio Treves)认为：“允许请求未经相关协定特别授权的咨询意见，或各国可以通过协议自行授权请求咨询意见将是一种非常不公平的做法”。ITLOS通过《法庭规约》第21条打开了“扩权之路”，在SRFC咨询案中ITLOS证实了它的扩权行为。ITLOS咨询管辖权的“从无到有”已经遭到很多学者的质疑，如果法庭不能通过行使裁量权提供程序框架，滥用咨询管辖权的危险是显而易见的。但是，ITLOS实行了第二次扩权，即受理了COSIS的咨询请求。气候咨询案隐藏的目的是利用《公约》第十二部分约束缔约国，提高各国履行UNFCCC和《巴黎协定》的减排义务,这一隐藏的目的超越了《公约》。此外，关于气候变化问题的解释离不开UNFCCC包括《巴黎协定》的解释与适用，也超出了《公约》内容。所以，ITLOS审理COSIS气候咨询案是对咨询管辖权的又一次扩大，存在“滥用”风险。

三、警惕“气候咨询案”可能挑起“南海争端”

COSIS发起的气候咨询案，可能使“南海仲裁案”非法裁决持续发酵，并可能引起新一轮的南海“法律战”。COSIS气候咨询案将重点解释缔约国承担《公约》十二部分的海洋环境保护和保全义务，包括气候变化造成的海洋环境污染。国际法院和国际仲裁庭有关适用与解释《公约》第192条的相关案件较少，因此ITLOS在气候语境下解释《公约》的海洋环境保护和保全义务，几乎不可避免地将会援引“南海仲裁案”的非法裁决。ITLOS若在COSIS气候咨询案中承认并引用“南海仲裁案”有关环境部分的裁决内容，将不仅会使“南海仲裁案”的非法裁决获得所谓“权威”效应，同时南海周边国家可能会借机挑起新一轮的南海“法律战”。

“南海仲裁案”仲裁庭无视案件实质是领土主权和海洋划界问题，进行越权审理，在认定事实和适用法律上存在明显错误，违反《公约》和相关国际法。中国政府的态度是一贯的，即不接受、不承认、不执行“南海仲裁案”的非法裁决。同时，中国与周边国家依然存在海洋划界争议、渔业争端和大陆架资源开采争端，而仲裁裁决经常被拿来当作海洋权利主张的根据，并且以美国为首的域外国家经常借“南海仲裁裁决”炒作南海的区域安全问题。倘若ITLOS的咨询意见中背书了“南海仲裁案”的非法裁决，而且ITLOS的咨询意见具有重要影响，那么就会存在南海周边国家包括域外国家重新提及南海非法裁决的可能。

国际法院的气候咨询程序也已经受理。需要注意，多年来，由于域外国家的鼓动以及“南海仲裁案”的负面示范效应，ITLOS的咨询意见包括国际法院的咨询意见都可能提供新的导火索。两个咨询案的背后都隐藏着利用咨询意见作为法律依据，进一步发起气候诉讼或裁决的潜在动机。中国需要警惕ITLOS和国际法院的气候咨询意见可能在地区范围产生的负面溢出效应。