一、“招拍挂”方式出让的空间权属核定
海域使用权以出让方式取得的，不同层次空间的权属范围根据管控指标要求以实际使用的海域空间来确定。海域使用权属空间通过渐进式核定设立。在海域使用权出让前，出让合同中体现的用海空间范围即为根据规划绘制的二维或三维宗海图划定的海域空间出让范围。用海主体需按照管控指标要求，在二维或三维宗海图范围内开展用海活动，项目实际开发使用空间必须保持合同约定范围内。由于海域立体分层使用前期设计方案存在不确定性，致使分层空间权利界面具有可变性，需要根据实际开发状况进行精细化核定修正。因此，在项目完工以后，自然资源主管部门需要精准化核定宗海界址点和界址线，并根据核定后的宗海空间范围补充签订出让协议，依法办理确权登记手续。项目实际占用空间保持在三维宗海图范围内的，海域使用权价格既不做调整，也不进行补偿。目前，我国在签订海域立体分层使用权合同时，尚无技术规范或相关文件对分层出让的起止深度做出明确规定。采用渐进方式，核定出项目用海实际占用空间作为海域空间立体分层使用的最终范围，有助于实现对用海行为的有效限制。
二、以协议或划拨方式出让的线性用海弹性机制
对于以协议或划拨方式出让取得的跨海桥梁、海底隧道、海底管道、海底电缆等线性用海，考虑受到海域潮汐变化、分层技术等因素影响，在符合相关规划的海域中使用，并不会改变其用海性质，不牵扯新的用海项目的情形下，宗海空间界址边际位移范围原则上控制在合同约定或者预审意见书核定空间范围的5米以内且空间调整幅度控制在10%以内，不需要重复变更出让合同约定或者预审意见书内容。超出控制额度的，需要进行专项论证，根据实际开发用海单元的技术要求，通过全面分析研判后按照项目用海审批权限报批。对存在空间变化的，应根据要求由自然资源主管部门进行公示，公示期间没有意见或者意见经过合理处置的，则依据变更后的宗海空间向用海主体办理预审意见书附加文件或者订立出让合同附加协议。
基于跨海桥梁、海底隧道、海底管道、海底电缆等形态的公共用途和公益属性，以其为主的线性用海通常采用协议或划拨方式出让。从公共利益视角依据用海属性划拨公益用海毋庸多言，协议出让适用于公益用海与有偿用海之间，详言之，公益主导兼顾有偿用海，空间管控镶嵌于有偿用海中。关于海域使用权协议出让合同性质，本文认为在海域使用权立体分层出让活动中没有必要基于行政与民事视角对出让合同进行区分。水面、水体、海床和底土分布的各类资源隶属于公共资源领域，尽管我国始终在积极稳妥地推进自然资源要素市场化配置，特别是《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）明确提出“支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度”和“探索推进海域一级市场开发和二级市场流转”，但并不能以此否定作为自然资源重要组成的海洋资源的公益目的和公共属性，恰恰相反的是海域资源稀缺性使“空间公正”与“空间管控”成为海洋资源开发使用时遵循之要义。“空间公正”要求海域使用权立体分层确权体现公平正义，合理分配海域空间使用类型、海域功能和用海方式变化产生的增值收益，保证在海洋资源可持续发展前提下具有均等的海域空间使用机会，及其相关制度编制、行政审批、监督管控等环节的程序。“空间管控”即对海域空间用途管控，管理模式以行政许可为主，实质上是自然资源主管部门从空间治理权与资源管理权两个维度进行海域使用管理的行为。于是，协议出让线性用海由于局部空间调整引起宗海使用权价格变动时，如果调整后海域使用权价格高于原出让合同约定价格的，应当补足差额；如果空间调整是基于非政府层面原因，造成空间调整后的海域使用权价格低于原出让合同约定海域使用权价格的，则高出原出让合同中的部分应当不予返还。其实，海域使用权价格调整亦作为对受让人的限制条款之一，限定海域使用权人只能在规定空间范围内予以调整，而不能为所欲为地对用海空间恣意调整。
三、海域空间立体化还原的实现方式
1、在已设定海域使用权的海域设立役权
已设定海域使用权的海域因通行、取排水口、海上构筑物及其附属用海设施等缘由，海域使用权人根据有关规定设立海域役权。因公共利益需要使用海域立体空间，在对海域使用权人未造成直接经济损失的条件下，其对海域役权设立不可拒绝，且具有配合义务。其实，为已设定海域使用权的海域设立海域役权，旨在提供宗海使用过程中的取排水口、通行、海上构筑物及其附属用海设施等需要。总体上看，空间役权属性在海域使用通行、取排水口、海上构筑物及其附属用海设施等海域役权层面显现得淋漓尽致。为了最大化提升海洋资源使用价值，将海域役权的需求与供给对象延伸至分层使用权与空间役权的客体相同，皆为海域立体分层空间，根据《中华人民共和国民法典》逻辑机理，空间役权可归为不动产役权的一种概念，详言之，如果同一层面不存在权力空间叠加的情况，根据原出让合同约定用海范围来设定海域使用权空间。实践中，因为在同一层面会有权力空间叠加的现象，所以要先将空间权恢复到立体化形态，各自划分出海域役权的供需空间，具体表现为两种情况：一是如果相互间能够设立海域役权，就可以在任意一方海域使用权空间内设立海域役权作为海域役权供给空间，并从相邻海洋使用权空间范围中扣除叠加空间。二是如果不能设立海域役权，但能通过在某一用海主体空间范围内腾挪出叠加空间的基础上设立海域役权的，则可将从另外一方海域使用权空间范围中扣除的重叠空间作为海域役权需求空间，如此本来相互交织镶嵌的海域役权需求与供给空间上不会出现叠加情况，亦为各类海域役权的设立构建了基本条件。
2、适宜相邻空间使用关系的约定制度
空间权牵扯到的相邻关系，即海洋使用权人相互间产生的权利义务关系，要义是海域使用权人某方空间权的行使不能对他方空间权的行使产生影响。现行海域使用管理在空间使用关系的调整上受制于平面化管理思维影响，通常表现为单向化调整方向，无法适用于海域使用权立体分层设权需求。例如，进行立体开发的用海，属于不同层次用海主体的，在海域立体分层确权、使用规划、设计施工的各个阶段可能存在相互掣肘的情况。基于海域立体分层使用权利关系协商的繁杂性，有必要探索设立海域役权与共有宗海，构建适用于海域立体分层确权的海域使用相邻关系的约定制度。相邻用海主体在符合相关法律规范的条件下，可就通行、取排水口、海上构筑物及其附属用海设施等海域使用权行使的互惠互利和互相掣肘情形进行整体性协商约定。为了限制海域役权空间供给方无节制地占用空间权，自然资源主管部门基于公共利益需求，可就相邻空间权利使用代表海域役权需求方与供给方签订协议，且辅以强制性施行效能。由自然资源主管部门通过海域使用权收购储备、以海换海以及现金补偿等方式，通过与海域使用权人协商，以对海域资源保护相背离的用海行为进行有效管控。以后加入的海域役权供给方和需求方都应当恪守相关协议。如果协议条款是一个私人约定，则需要提供政府行为进行强制执行和用这样的形式限制后购买人，尽管后购买人对最初合约没有参与签订。协议内容要体现意思自治原则，协议中有关权利协商与救济层面的内容可征引法律规范，包含海域使用权立体分层确权对利益相关者告知的设立与异议程序。在进行海域立体分层确权时通过事前规划的方式予以告知相关权利人，将拟确立海域使用权人用海属性、用海方式、空间范围、面积、起止深度、或许会对相邻关系人造成影响与预防举措进行公示，有异议的可在规定时限内提出。如果当事人提交书面异议的，需要举办相关利害关系人出席的听证会，各方阐述自己的看法和表达其利益诉求，并在统筹各方利益的基础上由规划部门制订海域立体分层使用规划。为了保障相关权利人切实得到救济的权利，在处理相邻海域使用权人异议的时候，应及时将附有原因说明的文件送达当事人，同时需增加行政诉讼程序或者复议程序。
总体上，海域使用权立体分层设权已成为我国要素市场化配置综合改革试点的重要内容，相应地，要让权利“看得着”“够得着”“用得着”。（1）让权利“看得着”。在海域空间立体分层环节，要从公法视角充分发挥空间分层理论指导效应，构建立体确权管理配套制度，创设三维海籍信息表达的关键要素和法律范式，探索建立秉承三维立体思维的海域空间立体分层规划，明确具体使用的海域立体分层空间，科学核定不同层级海域的权属关系。（2）让权利“够得着”。在海域空间分层使用环节，结合用海项目的状况，根据分层空间可否单独分宗实情，采用“部分”与“整体”的模式设立海域立体分层使用权，刻画以海域用途、用海指标、使用期限、出让时序等为要素的海域立体分层使用指引体系。（3）让权利“用得着”。在海域空间分层确权管理环节，面对使用情况与权属界定的不确定性与繁杂性问题，通过分阶段划定以及海域役权、相邻分层使用关系约定等法律联动弹性机制，视详情、分步骤地化解海域空间立体分层权属状况的精细化确认和管控难题，保障权力运行规范顺畅，实现海域使用权在海域空间立体分层使用与管控实务中的“落实”和“适法”，此为本研究的根本所在。
文章来源：节选自《海域立体分层使用权属界定及管理研究》，原刊于《海洋经济》2024年第3期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：崔旺来，浙江海洋大学经济与管理学院教授；王霞，浙江海洋大学经济与管理学院硕士；贺义雄，浙江海洋大学经济与管理学院副教授
