《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”）第三部分的标题为“包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施”。划区管理工具是保护海洋环境和生物多样性的重要手段，作为众多划区管理工具的一种，海洋保护区具有独特的地位和作用。BBNJ协定对划区管理工具和海洋保护区均给出定义。两相比较，海洋保护区具有偏重养护、期限长久、全面综合的特点。换言之，海洋保护区对海上活动的限制领域和规制程度高于一般划区管理工具。
实践中，各国在其管辖海域内设立海洋保护区较为普遍。但在国家管辖范围以外的公海，保护区的设立尚不多见，现有的实践主要包括南极海洋生物资源养护委员会设立的南极海洋保护区，以及保护东北大西洋海洋环境委员会设立的系列公海保护区。公海保护区的设立涉及对各国公海自由的限制，必须充分尊重和平衡处理各国的利益及关切，出台全球性法律文书加以规范有利于凝聚各国共识、推进公海保护区工作。BBNJ协定“期望实现普遍参与”，并将建立“具有生态代表性和良好连通性的海洋保护区网络”写入协定划区管理工具部分的目标。协定的出台为在全球公海设立保护区首次提供了法律规制，填补了国际海洋法的空白。
关于公海保护区的设立，BBNJ协定主要确立了两方面的法律规范：
一、公海保护区的设立程序
针对公海保护区的设立，协定确立了提交提案、初步审查、公开协商、大会决定的四步程序。
关于书面提案，其应由缔约方单独或集体提交协定秘书处。提案应基于最佳可得科学和科学信息拟订。提案应包括保护区域、识别保护区域的指示性衡量标准、区域内人类活动、养护目标、管理计划草案等主要要素，必要时还可提出拟议保护区和养护措施的期限等。
关于初步审查，其由根据协定设立的科学和技术机构进行，审查的目的是确定提案载有协定规定的主要要素。审查结果应予公布，并应由秘书处转交提案方。提案方应在考虑科学和技术机构的初步审查后，将提案重新提交秘书处。
关于公开协商，其由协定秘书处协助开展，提案内容和协商进程对包括各国和全球、区域、次区域、领域机构，以及民间社会、科学界、土著人民和当地社区在内的所有利益攸关方开放。提案方应考虑协商期间收到的各利益攸关方提供的看法和信息，酌情对提案作相应修改。修订后的提案应提交科学和技术机构，由其进行评估并向缔约方大会提出建议。
关于大会决定，缔约方大会将基于最后提案和管理计划草案，同时考虑协商程序中收到的信息以及科学和技术机构的意见和建议，就建立公海保护区和有关措施作出决定。缔约方大会作出决定时，应尊重相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构的职权，不应损害这些文书和框架及机构。
考察上述四个步骤，在BBNJ协定的框架下，公海保护区的设立体现出共同参与和集体决策的特点。自特定缔约方提出提案后，由独立专家组成的科学和技术机构以及代表性广泛的利益攸关方均可提供信息、发表意见或提出建议，确保公海保护区的设立具有开放性和透明度。缔约方大会是由全体缔约方组成的权力机构，由其行使决策权，确保公海保护区的设立体现各国集体意志。上述制度设计有利于推进公海保护区的有序设立，有利于维护国际社会的整体利益。
二、缔约方大会的决策机制
公海保护区的设立旨在实现养护海洋生物多样性这一国际社会的共同利益，但同时涉及对各国公海自由和海上活动施加限制，十分复杂敏感。BBNJ协定创设出一套兼顾各方关切的决策机制，主要涵盖三个方面：
一是协商一致原则。根据协定，作为一般规则，缔约方大会的决定应协商一致作出。只有在所有努力均已穷尽仍无法达成协商一致的情形下，方可通过投票作出决定。
二是投票表决规则。在未达成协商一致的情况下，缔约方大会的决定应由出席并参加表决缔约方的四分之三多数作出；在此之前，缔约方大会应由出席并参加表决缔约方的三分之二多数确定，为达成协商一致的所有努力均已穷尽。
三是退出机制安排。缔约方大会作出的决定应在120天后对所有缔约方生效。在该120天内，如某一缔约方书面通知秘书处，对大会通过的决定提出反对，该决定对该缔约方不具约束力。
考察上述决策机制，其将“协商一致”确立为一般规则，彰显各方在公海保护区问题上的价值取向。该规定的意义在于，对于设立公海保护区这一重大敏感问题，相关决策应最大限度平衡反映各国实质关切，争取各国普遍共识。关于BBNJ协定兼采“协商一致”和“多数投票”的规则，其意图在于避免公海保护区的决策陷入僵局，在确保大体公平合理的基础上提高决策效率。根据协定，缔约方大会在投票表决实质性问题时，适用三分之二多数规则；而设立公海保护区的决策适用四分之三多数规则，显示各国对保护区问题的慎重态度。需要强调的是，退出机制是在BBNJ协定谈判过程中经反复折冲后达成的妥协安排，在规范公海保护区的国际法律文书中属创新之举。退出机制为某一缔约方选择不接受公海保护区的约束提供了救济措施，有利于减少决策中的反对因素，推动缔约方大会以协商一致方式或压倒性多数通过设立公海保护区的决定，以实现公海保护区制度的普遍性。但要看到，退出机制的适用情形被严格限定，选用该机制的缔约方还将承担采取替代措施等义务，条件较为苛刻，未来其实际运作值得关注。
综上所述，BBNJ协定为在全球公海设立海洋保护区确立起一整套法律规范，打开了法律之门。可以预见，BBNJ协定一旦生效，将大大促进公海保护区的设立。联合国生物多样性大会于2022年通过了《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》，确立了“3030目标”。目前，国际社会距离“3030目标”的实现尚有不小距离。要实现该目标，在公海上设立更多的保护区乃题中之义。国际社会普遍认为，BBNJ协定是首个聚焦深海远洋生物多样性保护的国际条约，为在全球公海建立海洋保护区以及保护区网络提供了机制，是实现“3030”目标的强有力工具。
中国是快速发展的海洋大国，是推进全球海洋治理的重要力量。通过依法设立公海保护区，加强养护海洋生物多样性，逐步改善海洋环境，促进实现可持续海洋，符合包括中国在内的国际社会整体利益。同时要看到，中国在国际航运、海洋科考、远洋渔业和深海勘采等领域均属公海活动大国，综合实力位居世界前列。如果在公海上不加选择、过多过快地设立保护区，相较那些缺少甚至没有深海远洋活动的国家而言，中国面临的挑战可能更大，受到的影响可能更多。进入21世纪以来，欧盟以及美国、日本等国在全球重点海域组织实施了国际海洋生物普查十年计划、“地平线2020”和欧洲地平线等调查计划，获得大量重要海洋物种的分布范围和洄游通道的一手资料。一旦BBNJ协定生效，不排除这些国家凭借其在数据资料、监测能力等方面的优势，率先从符合其利益的角度选划公海保护区。我们对此宜高度重视，及早谋划，通过善加运用BBNJ协定确立的规则，从程序和实体角度施加影响，推动公海保护区在具备法律和科学依据的基础上，以循序渐进的方式合理、有序设立。
文章来源：节选自《BBNJ协定在国际海洋法上的制度创新》，原刊于《太平洋学报》2024年第5期
作者：刘洋，系武汉大学中国边界与海洋研究院博士；施余兵，系厦门大学法学院／南海研究院教授
