结合20世纪80年代以来图们江次区域国际合作的重大政治经济事件和跨境合作重大政策变化的主要特征，将图们江次区域国际合作划分为四个阶段。每一阶段划分时间节点的主要依据如下：1984年，中国吉林省政府组织考察图们江地区出海口问题，这为后来图们江区域开发受到国际社会关注奠定了重要的基础；1992年联合国计划署（UNDP）提出《图们江区域合作开发计划》；1997年之后亚洲疫情蔓延和金融危机爆发使得图们江次区域物质空间建设放缓；2005年大图们倡议协商委员会第八次会议决定将《图们江区域合作开发计划》延长至2015年。
一、图们江次区域国际合作提出阶段（1984——1992年）
20世纪90年代冷战结束后，全球化和区域经济一体化迅速发展，合作成为东北亚国家间关系发展的主流，为促进东北亚地缘合作发展，在联合国开发计划署（UNDP）的主导下图们江次区域国际合作被正式提出，最初的开发构想仅涉及中国、朝鲜和俄罗斯，计划在中、朝、俄交界的图们江三角洲地区建立一个联合经济特区，该区域一系列合作开发项目被列为重点支持对象。东北亚位于欧亚大陆与太平洋交界的“边缘地带”，在全球的战略位置十分重要，是大国博弈的必争之地。随着雅尔塔体系的瓦解和国际政治经济格局多极化趋势的增强，东北亚双边与多边的关系都在明显改善，地缘经济呼唤和平合作。彼时，中俄提出发展“战略伙伴关系”，韩国与朝鲜的关系开始解冻，中朝关系平稳发展，中日积极构筑面向21世纪的信赖关系，中美探索建立建设性战略伙伴关系，美俄提出建设战略伙伴关系，日美继续维持其“同盟关系”等。欧洲统一市场与美墨加自由贸易区的形成和贸易保护主义的发展更是促进了东北亚地区经济区域化的形成。
在有利的国际形势下，为维护国家的主权以及振兴东北经济，吉林省党政领导又重新关注“恢复图们江出海权，打开出海口”的问题。1984年，吉林省政府组织了一只庞大的边境地区对外开放考察组，重点考察图们江地区出海口的问题。同年，东北师范大学东北亚研究中心的陈才和袁树人建议以“金三角”为着眼点（中国珲春、俄罗斯波谢特和朝鲜罗津围成的三角区域），与东北第一条亚欧大陆桥和第二条亚欧大陆桥一起形成东北地区通疆连海的陆上通道（由于各种原因东北第二条亚欧大陆桥至今未修建成功）（图3）。1990年“金三角”的构想开始受到国际社会的关注。1991年5月中国和苏联两国在莫斯科签署《关于中苏国界东段的协定》，协定规定“苏方在与其有关方面同意中国船只（悬挂中国国旗）可沿图们江中俄朝三国交界点以下的通海往返航行”，这为中国利用图们江实现东北地区开放提供了制度便利。1992年2月俄罗斯议会批准了《关于中苏国界东段的协定》，标志着中国图们江出海权的恢复。
由最初中国图们江出海权的恢复，引发了图们江港口群和图们江航道的建设以及新亚欧大陆桥的建设等问题。图们江国际合作开发问题的解决涉及东北亚各国，但其动荡的地缘政治局势受到联合国等国际组织的关注，1992年联合国计划署（UNDP）明确提出在图们江三角区展开国际合作开发，标志着图们江次区域国际合作被正式提出。
二、图们江次区域合作开发热潮期（1993——1996年）
随着东北亚地缘经济和政治环境发生迅速变化，国家之间的关系进一步改善，蒙古和韩国加入图们江次区域合作开发中，这一阶段仍以UNDP为主导，图们江次区域基础设施以及珲春市城市建设方面取得重大进展。中俄边境贸易发展十分迅速；中韩经贸合作发展很快，1992年中国已成为韩国第三大贸易伙伴；中日在贸易、投资等经济技术合作方面均有很大发展；俄日之间的贸易与经济合作也在迅速发展（图4）。在大开放、大流通、大合作的环境下，图们江地区被认为是新亚欧大陆桥的登陆点，是日美与欧洲中间地带未来工业化的重要支撑点，有着巨大的发展潜力。
在此阶段，中国珲春经济开发区和边境经济合作区已经起步，长岭子对俄口岸地方贸易活跃，中俄“珲春-马哈林诺”边境铁路即将接轨，中国租借俄方扎鲁比诺港的谈判进展顺利，沙坨子对朝口岸已开通，继续利用朝鲜清津、罗津港的谈判也在进行中。在珲春蓬勃发展的带动下，朝、俄开始展开行动，1993年朝鲜在先锋、罗津、清津地区的自由经济区范围扩大到746平方公里。1994年俄罗斯制定滨海边疆区的发展规划，纳霍德卡和符拉迪沃斯托克（海参崴）已被确定为自由经济港区。同年，韩国对中国珲春边境经济合作区进行工业投资，与中朝一道开辟了“延吉-珲春-圈河-罗津-釜山”集装箱陆路与水上线路，还计划开辟旅游航线（表1）。总之，东北亚围绕图们区域经济开发和合作问题兴起了“图们江热”和“珲春热”，图们江地区开发已由一般性宏观研究进入实质性的规划设计阶段。
三、图们江次区域合作开发放缓期（1997——2004年）
受1997年亚洲金融危机的影响，东北亚各成员国对外投资均有所减少，各国开发步伐明显放缓，仅修建部分基础设施和开辟个别口岸。在此背景下，韩国对外投资骤降；俄罗斯的工业结构经历重大转型，卢布贬值导致购买力降低，边境贸易减少，经济遭受沉重打击（图4），朝鲜因外汇短缺，相关的生产原料供应不足以及自然灾害降低导致农业产量下降，使其面临严重的经济问题；中国的东北地区处于经济改革进程中的敏感时期，老工业基地正面临在国家发展中不平等地位和国有企业发展中的改革问题，加剧了地方发展的困境。
受各国政府对《图们江区域合作开发计划》的关注有限以及各国开发立场不一致等问题的影响，这一时期《图们江区域合作开发计划》实施阶段的推进较为缓慢。基础设施建设项目较少，以中俄、中朝部分基础设施修建和开辟个别口岸为主，其他方面基本没有进展（表1）。为进一步推进图们江开发进程，1996年由UNDP支持的东北亚地区政府间合作机制大图们江倡议成立，旨在提升各成员国地方政府在图们江区域开发中的作用。大图们江倡议成立标志着UNDP的角色减弱为一个“促进者”，图们江开发进入一个以各国为主导的新阶段（图5）。总体而言，这一时期图们江开发步伐放缓。
四、图们江次区域合作开发重启期（2005年至今）
进入21世纪以后，东北亚地缘安全问题仍然存在，与威胁和挑战不断的地缘安全关系不同，东北亚地区的地缘经济一直保持稳步增长态势，各国之间双边合作不断加强，图们江次区域国际合作进入以中俄两国为主导的开发阶段，在次区域合作机制以及跨境基础设施完善等方面取得明显进展。图们江国际合作成员国的经济发展水平不同，各国经济建设的重心也不同，区域开发思路以及建设能力各异，这些都使图们江国际合作的难度增加。中国希望通过与俄罗斯、朝鲜合作形成吉林省开放体系，发挥图们江航运作为中国外联通道的作用；俄罗斯参与图们江国际合作的重点区域是符拉迪沃斯托克-克拉斯基诺交通沿线城镇及其港口群，对图们江开发利用难以顾及；朝鲜出于自我发展的需要，亟须大力引入稀缺资本、设备和技术以实现工业化，因此重点开发罗津港、先锋港和罗先合作区。图们江空间开发处于停滞状态，一方面由于中国一直无法进入“日本海”，另一方面主要由于中蒙之间第二条亚欧大陆桥“两山”铁路一直没有修建。
为重启图们江地区开发建设进程，2005年9月大图们倡议协商委员会第八次会议决定将《图们江区域合作开发计划》延长至2015年，更名为大图们倡议，成立商业协会，旨在加强私营部门之间的合作（图5）。同时大图们倡议扩大了大图们地区的计划范围（包括中国东北的三个省、中国内蒙古自治区、拉金-朝鲜松邦经济贸易区、蒙古国东部地区、韩国东部沿海城市以及俄罗斯滨海边疆区的一部分），空间尺度上推至国家、省级层面，目标在于打通东北亚海上战略通道。因此，以中国、俄罗斯为主的成员国参与图们江次区域合作进程的积极性日益提升。2005年，朝鲜发展罗津港口，开辟珲春-扎鲁比诺-釜山以及珲春-扎鲁比诺-束草海陆联运航线等。2006年俄罗斯政府为大图们江区域合作注入共同基金，滨海边疆区对公路进行维修改造，以促进贸易顺利开展。2009年国务院批复《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，这是近年来中国推动图们江地区开发开放最具代表性和国际影响力的政策文件。2010年朝鲜批准俄罗斯对罗津港50年使用权，并考虑将中国对罗津港的使用权延长10年，决定对外国企业开放罗先市，并将罗先升级为特别城市。2011年大图们倡议成立了东北亚地方合作委员会（LCC），旨在加强地方（次国家）政府的能力，促进地方和中央政府之间的政策协调，并动员国际支持地方合作倡议（图5）。这一阶段中国吉林省完成了境内基础设施高质量建设，同时境外部分铁路恢复运营，如长春-延吉、珲春-乌兰浩特，中俄珲春-马哈林诺国际铁路建设与运营等（表1）。2015年9月国家发展改革委与俄罗斯联邦经济发展部签署《中华人民共和国国家发展和改革委员会与俄罗斯联邦经济发展部关于加强中俄地区与边境合作的谅解备忘录》，建立了中俄两部委关于地区合作的工作机制，提出改善图们江地区跨境基础设施，建设珲春-克拉斯基诺多边公路口岸、建设珲春-扎鲁比诺港口跨境公路。2016年12月，俄罗斯政府批准了“滨海2号”国际运输走廊，建立国际运输走廊管理机构，简化通关程序以促进人流、物流的跨境流动，并将远东港口定位为国际重要的物流通道。
文章来源：节选自《历史演化视角下跨境经济区域合作研究——以图们江次区域国际合作为例》，原刊于《世界地理研究》2024年第4期
作者：李晓玲，东北师范大学地理科学学院、中国东北研究院副教授；谭爽，东北师范大学地理科学学院博士；魏冶，东北师范大学地理科学学院、中国东北研究院教授；刘志高，中国科学院地理科学与资源研究所、中国科学院大学资源与环境学院副研究员
