一、“区域”制度对人类共同继承财产开发规则的有益探索
“区域”制度是国际社会首次系统规定人类共同继承的具体开发规则，为后续相同法律属性的资源开发规则构建提供了借鉴。从内容上讲，“区域”制度的开拓性规定及借鉴意义主要体现在获取与惠益分享两个方面。
（一）获取制度
获取制度是“区域”矿产资源开发的准入机制，主要解决谁有资格参与资源开发及如何开发的问题。在“区域”矿产资源获取制度的构建中，发展中国家主张单一开发制，强调采矿应由国际海底管理局（以下简称为管理局）企业部负责进而在各国之间进行分配。而发达国家则主张企业部不具备采矿所需的技术与装备，且维持一个庞大的国际机构需要消耗大量的成本，故其要求赋予缔约国或其国内私主体采矿的资格，进而主张注册制或执照制。最终，双方以平行开发制达成妥协，规定“区域”矿产资源由管理局企业部单独开发和由缔约国及其自然人和法人与管理局以协作的方式进行开发。
与“区域”矿产资源获取制度构建存在分歧不同，各国均认为BBNJ的获取无需建立一个专门的国际组织，因世界上仅有少数国家具有获取BBNJ的能力，当前争论主要集中在获取的方式及获取者义务。美国、俄罗斯等海洋大国坚持自由、开发的获取模式，主张设置较为宽松的准入标准；而发展中国家则针锋相对，主张建立对BBNJ采样和商业开发全流程监测系统，在获取阶段就应进行非货币惠益分享，并强调不受管制的获取和专属利用将带来严重的全球经济和社会影响。目前《BBNJ国际协定（草案）》以平行案文的方式确定通知制和执照制两种获取模式，并对具体模式下缔约国及获取者义务进行了原则性规定。
（二）惠益分享制度
惠益分享是指人类共同继承财产的开发者与其他共有权人分享资源所衍生的利益。“区域”制度所规定的惠益分享主要包括两种类型：货币惠益与非货币惠益。
第一，货币惠益。根据《海洋法公约》，“区域”矿产资源开发者应在勘探与开采阶段缴纳固定年费与财政贡献。公约附件三第13条规定，承包者应自合同生效之日起，每年向管理局缴纳固定年费100万美元；自矿产资源商业开采之日起，向管理局缴纳财政贡献或固定年费，以较大的数额为准。财政贡献的缴纳方式包括只缴纳生产费的单一制和既缴纳生产费又缴纳收益净额的混合制。除上述两种货币惠益之外，“区域”矿产资源的开发者还应在提交核准勘探或开发工作计划时缴纳申请费，但因该费用是管理局处理相关事务的行政开支，本质上不属于惠益的范畴。
第二，非货币惠益分享。“区域”制度主要确立了技术转让与培训两种非货币惠益分享。《海洋法公约》“区域”制度包含了较为详细的技术转让规则，其要求矿产资源的开发者在向管理局提出勘探或开采工作计划申请时提交所需装备与技术的特征、何处取得以及是否具有专有性等情况的一般说明，并要求开发者在合同中保证，当管理局无法从自由市场中获取某种技术时，只要管理局提出要求，承包者即应以公平、合理的价格转让该技术。根据《“区域”矿产资源勘探规章》，承包者应在签订勘探合同之前，同管理局与担保国共同商讨拟定培训管理局与发展中国家人员的方案，该方案是否通过法律和技术委员会的审核将成为管理局决定是否与承包者签订矿产资源勘探合同的重要评价标准；培训方案应注重矿产资源勘探方面的训练，确保管理局与发展中国家人员能够有效参与“区域”矿产资源的勘探与开发活动。
据估算，BBNJ的总经济价值约为每年2670亿美元，如何在各国间公平分享资源所衍生利益就成为拟定BBNJ国际协定的首要问题。《BBNJ国际协定（草案）》惠益分享制度有效吸收“区域”制度的相关内容，规定了货币惠益与非货币惠益的内容和具体分配阶段，并对惠益的使用目的、缔约国义务等做了一般框架性规定。
二、“区域”制度在化解BBNJ国际协定资源开发制度构建分歧中的价值与作用
在BBNJ国际协定的四大核心议题中，海洋遗传资源的惠益分享、能力建设与技术转让属于资源开发制度的内容，而能力建设与技术转让可视为非货币惠益的具体类型。当前，正在进行的BBNJ国际协定政府间谈判，海洋遗传资源的惠益分享制度是争议最为尖锐的部分，各方基于本国利益最大化的体现，在具体条款拟定中存在根本的对立和明显的意见分歧。发展中国家主张应强制性要求BBNJ开发者随采样、研发的进展分享不同种类的惠益，并特别强调开发者应通过缴纳版税、里程碑付款等货币惠益组成特别基金，为发展中国家能力建设提供资金；发达国家认为研发者仅应在自愿的基础上分享非货币惠益，并强调技术转让应根据双方协商的条件进行，并尊重知识产权保护。目前，因为海洋遗传资源惠益分享议题的分歧，BBNJ国际协定的政府间谈判已经陷入停滞，国际社会迫切需要解决以是否进行货币惠益分享、应否规定强制性技术转让等为代表的核心争议，回顾“区域”制度成立、变革、完善的博弈进程，可以为上述争议的解决提供方案指引。
（一）是否规定强制性技术转让？
技术转让是发展中国家最为重视的非货币惠益，故其通过准许缔约国私主体参与矿产资源的开发换取发达国家的技术转让承诺。如前文所述，《海洋法公约》规定了较为详细的强制性技术转让，这也遭到了美英等发达国家的强烈反对，进而拒绝加入公约，这使得公约的普遍性遭到威胁。惠益分享的前提是惠益的产生，发展中国家迫于无奈再次重启与发达国家的谈判。最终，在联合国秘书长的调和下，各方签署《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（以下简称为《1994年执行协定》），对“区域”制度进行了整体修正，而强制性技术转让也转变为以鼓励为主的任意性技术转让。
BBNJ国际协定的技术转让，应为鼓励性的、任意性技术转让。首先，无论是以《名古屋议定书》为代表的双边惠益分享机制，还是以《粮食和农业植物遗传资源国际条约》为代表的多边惠益分享机制，亦或是生物遗传资源区域立法或国别立法，在非货币惠益分享中绝大多数规定的是任意性技术转让，没有做强制性要求；其次，海洋遗传资源的商业利用需要大额的投入、专业的人员、复杂的技术与设备等，大部分发展中国家的研发能力差距是全方位的，将高度复杂的技术转让给一个没有愿望或需要的国家，或者一个在技能和知识方面没有能力利用技术的国家是没有用的。最后，与矿产资源开发技术发达国家与发展中国家之间的差距相较而言，双方在BBNJ研发技术上差距更大，且与矿产资源商业开采短期内无法进行不同，国家管辖范围外海洋遗传资源的商业开发正在开展并取得一系列成果，在此背景下让发达国家接受强制性技术转让几无可能。
（二）应否进行货币惠益分享？
“区域”矿产资源的勘探与开采需要巨额的前期资金投入，而《海洋法公约》规定的货币惠益分享进一步加剧了开发者的资金压力，特别是固定年费，其缴纳时间为“自合同生效之日起”，这意味着在正式商业开采之前开发者就需每年缴纳大额资金。为缓解开发者的资金压力，《1994年执行协定》对《海洋法公约》“区域”制度货币惠益分享进行了修改，固定年费的缴纳时间从“合同生效之日起”改为“自商业生产开始之日起”，并且缴纳数额不再统一规定为100万美元，仅笼统的规定由理事会确定。同时，承包者的申请费也从50万美元降为25万美元。此外，《1994年执行协定》还要求管理局应有成本利益的考虑，最大限度降低缔约国的资金负担。“区域”制度货币惠益分享的演进过程，体现出国际社会希望通过减轻开发者的资金压力，激励他们从事艰辛、投入巨大的矿产资源勘探与开采工作，创造惠益为分享奠定基础。
BBNJ的商业开发除具有与“区域”矿产资源前期资金投入大的相同点之外，还有以下特殊的地方，应通过严格限定货币惠益分享的时间与内容减轻开发者的资金压力：首先，“区域”矿产资源的商业价值由数量决定，故可根据矿藏的勘探情况估算出矿产资源的价值，开发结果具有可预测性、可追踪性。但BBNJ仅具有潜在的商业价值，大量研发过程需要持续十数年甚至更长的时间，且多数研发不会得到可以投入市场的产品，研发风险较大。其次，与传统海洋生物资源利用需大量捕捞不同，BBNJ商业价值主要来源于其所携带的独特遗传信息，故对其商业开发无需大量采样，主要工作在实验室进行，而目前各国知识产权立法没有要求强制披露海洋遗传资源的具体来源，研发进程难以监管。再次，考虑到BBNJ采样需要专业的设备与巨额的资金投入，故其当前多是以政府赞助海洋科学研究的方式进行，因海洋遗传资源的商业开发不再依赖生物样本，研发者往往是从异地获取或者电子数据获取开始介入，实践中难以将具体的产品与特定的海洋遗传资源对应。最后，现有国际法未对BBNJ的商业开发规则做出明确规定，故其利用遵循公海自由，研发者无需分享任何惠益，一旦BBNJ国际协定设置较重的货币惠益分享，很多国家特别是发达国家会以不符合国家利益为由选择不加入协定，将使得协定存在重蹈1982年《海洋法公约》覆辙的危险。
以“区域”制度货币惠益分享从《海洋法公约》到《1994年执行协定》的变革进程为参考，结合海洋遗传资源商业开发的现状与特点，虽然货币惠益能够带来直接的获益，但其产生的时间长、风险高、难以监管，亦大幅增加研发者的资金压力进而阻碍惠益的产生，而对发展中国家而言，获得进行生物研发的技术与设备、培训具有专业技能的人员等非货币惠益更具长远发展意义，因此，BBNJ国际协定惠益分享应严格限定货币惠益的分享时间与内容。《BBNJ国际协定（草案）》仅笼统的规定在海洋遗传资源保密期或产品商业化时进行货币惠益分享，而付款率由缔约方大会确定，实际上这两个时间段因研发者并没有收回投资、获得收益均无法达到减轻其资金投入压力的效果，故将货币惠益的分享时间限定为产品商业化并收回成本后更能兼顾各方利益。此外，当前国际社会对BBNJ的认知尚处于早期阶段，海洋科学研究显示仅有10%的物种被描述，研发进程、成果、产品商业化情况等均有待大量实践验证，规则层面亦应随实践的发展而完善，故应在BBNJ惠益分享中引入“区域”制度的定期评估与审查机制，确保海洋遗传资源所衍生利益公平惠及各国。
文章来源：节选自《论国际海底区域制度与BBNJ国际协定的构建：借鉴价值与冲突协调》，原刊于《海峡法学》2023年第2期
作者：张善宝，济南大学政法学院副教授
