新时期，我国应当立足于建设海洋强国，坚持陆海统筹思想指导，转变传统用海思维，牢固树立海洋意识、海疆意识,可从以下方面探索完善海洋保护区建设。
一、优化我国现行海洋保护区管理体制
1.统筹多种管理模式，提高保护区管理效率。
一方面，从综合管理的角度看，目前全国自然保护区由国家林业和草原局统一管理，虽然整合了国家海洋局的相关职责，但工作重心仍偏向陆域保护，对海域保护的重视程度不足。因此，可参照《中华人民共和国国家公园法(草案)》(以下简称《国家公园法(草案)》)的规定，由国务院建立部际联席会议，并通过中央与地方的工作协商机制统筹保护区建设。现阶段，应优化管理体制，由自然资源部统一行使涉海管理与保护职责，对全国所有海洋保护区进行综合监督和管理。当管理过程中出现用海与护海的冲突时，可由联席会议以海洋生态保护为核心协调利益关系。从长远看，设立国家海洋事务部以主管全国海域综合事务的趋势逐步显现。海洋保护区建设管理与海洋资源开发利用的协调工作统一由海洋事务部负责，可有效减少跨部门利益冲突，提升行政效率，实现保护海洋生态的最大合力。另一方面，从分层管理角度看，建议将我国海洋保护区的级别设置为国家级、省级和市级三级，取消县级保护区的规划建设。一是县级海洋保护区在面积和数量上所占比重较小，且多由林业部门管理，碎片化的区域难以有效保护海洋生态，且跨海域协调效率不高，因此县级政府管理海洋保护区已无必要。二是县级地方政府受经济压力限制，财政投入不足，难以有效支持保护区的建设和管理，且地方政府在海洋保护区的科研工作中也难以提供有效支持。
2.改变单向政府主导管理模式，探索建立海洋保护区社区共管模式。
一方面，借鉴《国家公园法(草案)》,对于地方政府撤销或调整保护区的行为，由省林业和草原局报本级政府批准，防止滥用职权。同时，将海洋保护区建设纳入地方政府绩效考核，以激励积极作为，扭转被动发展局面。另一方面，积极探索社区共管模式，“自上而下”与“自下而上”管理模式并存。由各级政府积极引导其他非政府主体等多方力量参与海洋保护区的管理和保护。建议建立海洋保护区共同管理委员会，以协调政府与利益相关者之间的利益关系。该委员会应赋予利益相关者知情权、监督权、决策权以及一定的管理权限，吸引社区居民、专家、社会组织和科研机构等参与海洋保护区的设立、建设、规划、管理和运行等环节，从而形成事前参与、事中监督和事后效益共享的协调机制。
二、合理规划海洋保护区建设
1.明确海洋保护区建设目标。
在国际层面，我国作为《公约》缔约国，积极主办并参与第十五次缔约方大会(COP15),确立了2030年前达到至少30%包括海洋在内的生态保护目标，以及2050年人与自然和谐共生美好愿景。在国家层面，此前《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出了陆域保护18%的目标，海域保护目标也为我国与国际社会接轨预留了一定空间。因此，在我国海洋保护区建设总体规划之下，要想达到2030年前国际社会的预定目标，须对应我国管辖范围内海域面积设定明确的保护区建设目标。
2.合理规划海洋空间布局。
首先，坚持陆海统筹，统一规划陆海保护区建设。自2015年起，中国开始尝试建设国家公园作为新的自然保护地管理模式，并且已在《海洋环境保护法》中获得法律地位。2022年，国家林业和草原局公布已获国务院批准的《国家公园空间布局方案》,全国遴选出49个国家公园候选区，其中包括2个陆海统筹区域和3个海域，海域面积约11万平方千米，未来将成为我国建设海洋保护区的重点。通过陆域国家公园试点的经验积累、法律地位的明确及前期深入调研，建设海洋国家公园的条件已然成熟。从国家代表性、生态重要性、管理可行性角度看，南海三沙、山东长岛、辽宁长山群岛等地已具备国家公园建设标准。其次，推动近海保护区整合，优化空间布局。在《BBNJ协定》倡导的“保护区网络”理念下，可通过连片保护提高整体效能。目前，我国近海保护区虽数量较多，但布局不均衡，亟须整合优化。建议海洋行政主管部门与渔业等相关部门协同，将近海保护区与渔业、交通等规划结合，扩大特别保护区面积，连接生态脆弱区、特殊价值区、优质渔区和珍稀物种栖息地，减少碎片化保护区，提升保护效益。最后，着手进行深远海保护区规划建设。新时期海洋保护区制度建设与“新安全观”紧密联系，对维护中国的海洋安全具有积极意义。根据目前我国四大海域的实际状况，黄海、渤海本身面积较小且均属于浅海，尚未符合IUCN要求的“15平方千米”大型海洋保护区的条件，因此按照国内法对海洋保护区的建设要求正常管理即可。东海、南海海域不仅面临海洋生态环境和生物资源保护的紧迫需求，而且面临他国频繁侵扰，海洋安全受到威胁。因此，在“新安全观”指导下，应在东海、南海设立国家海洋保护区或国家海洋公园，首要目标是保护海洋资源和生态环境。同时，应针对我国专属经济区内的岛屿、岛礁划定保护范围，建立大型海洋保护区，加强海洋资源的管理与保护，这不仅能提升海洋保护区的管理效果，还对维护我国海洋主权具有重要意义。
3.探索瓦登海海洋公园的建设经验。
瓦登海海洋公园是一个典型的跨界海洋保护区，覆盖丹麦、德国和荷兰三国海域。为共同治理该区域，三国以维护海洋生态系统为基础，建立跨国合作机制，实行动态适应性管理。一是通过定期政府间会议、联合管理计划和合作协议，建立跨国协调机制，确保各国在海洋管理中步调一致；二是将协作治理纳入科学研究机构、非政府组织和地方社区等非政府主体，共同推动区域管理。在内国法层面，各国通过跨国协议制定共同的环境标准和执法机制，确保法律和政策的相互兼容。除了以上建设思路外，未来我国可与周边国家合作设立跨界海洋保护区，实现海洋可持续发展的目标。可将瓦登海海洋公园实践经验应用于我国南海、东海等国际关注区域，以海洋保护等低敏感领域为切入点，与相邻沿海国共同设立跨界海洋保护区，推动国际联合保护行动，促进海洋的可持续发展。
三、健全海洋保护区资金保障机制
1.加大政府财政投入。
首先，制定长期资金投入规划。对于核心区等严格保护区及国家级海洋保护区，由于禁止开发活动，养护和管理费用应由中央政府全额承担，并纳入财政预算；对于试验区、缓冲区等省市级保护海域，按级别纳入同级政府财政预算。其次，根据《“十四五”海洋生态环境保护规划》的规定，建立政府、企业和社会多元化资金投入机制，鼓励各类投资主体参与海洋生态环境保护。例如，山东省威海市通过政府与社会资本合作，推出海洋碳汇指数保险，防范生态风险并提供资金支持。此外，蓝色债券、蓝色贷款等融资产品也能为海洋保护区管理提供资金来源。
2.鼓励非严格保护区自主创收。
部分陆域保护区遵循“使用者付费”原则，使森林公园、湿地公园等陆域保护区在保护生态系统的同时获取经济收益，从而为保护区管理提供经费。海洋保护区可借鉴这一经验，合理利用资源价值。例如，在非严格保护区以生态旅游、付费观光、建立海洋生物资源库和海洋展馆等方式拓宽资金来源。
综上，“政府主导、多方参与”的多元化资金来源机制，一方面可保障保护区建设资金来源的长期稳定性，另一方面也有充足且固定的资金投入到海洋保护区的科研项目上，如珊瑚礁育苗移栽、中华白海豚的人工繁殖以及海域测算与海洋生态数据检测、海洋生物数据摸底调查等。
四、加强海洋保护区法律体系建设
目前，我国与海洋保护区直接相关的立法主要包括《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》及《水生动植物自然保护区管理办法》。这些“办法”法律位阶较低，难以满足新时代生态文明建设的需求。为此，应搭建完善的保护区立法体系，结合框架性立法与专项立法，尽快出台“自然保护区法”。该法应以陆海统筹为指导，以生态保护为目标，专章涵盖陆地和海洋保护区，重点规定保护区划定标准、规划建设、管理体制和法律责任等内容，特别是在管理模式上，应赋予除政府部门外的其他主体参与海洋保护区管理的权利，保障利益相关者的权益。此外，应在立法中增设专属经济区海洋保护区和南海国家海洋公园等相关法律安排，借鉴国内外经验，为我国海域发展提供更大空间。在专项立法层面，国家应尽快通过《国家公园法(草案)》,补充完善国家公园管理机构职责，健全海洋生态补偿制度、信息共享制度等内容，在海洋领域建立“分类科学、布局合理、管理有效”的以国家公园为主体的自然保护地体系。此外，要结合国际保护区分类标准，注重本国技术标准的完善，从而形成以“基本法、专项保护法、技术规范”为架构的完整的保护区法律体系。同时，还要完善现行保护地立法内容。关于保护区的奖惩制度，应设立奖励措施，特别是对检举、控告人员的奖励，具体办法可由地方政府根据当地经济发展水平制定。目前相关行政处罚力度较低，可参照《海洋环境保护法》相关规定提高处罚力度，将行为人的主观恶意、对海洋环境造成的损害以及修复成本作为考虑因素，纳入处罚范畴。此外，区域性海洋保护区的管理应根据地方立法因地制宜，灵活应对。地方政府应依据管辖范围内的生态特点和实际需求，采取适当的管理措施。例如，海南省依据其独特的海洋地理位置和生态资源，制定了《海南省珊瑚礁与海洋生态系统保护条例》,专门保护珊瑚礁系统；福建省则针对丰富的红树林资源，进行了相应的立法保护。此外，山东省和浙江省通过地方立法确立了海洋生态红线制度，划定了“海洋不可侵犯区域”,加强对海洋生态系统的保护。这些措施展示了区域性立法的灵活性。因此，在贯彻国家海洋保护区建设总体目标的同时，地方政府应根据辖区内的生态特征和环境需求，建立差异化的海洋保护区管理体系，以推动海洋保护区的协调发展和可持续管理。
文章来源：节选自《我国海洋保护区建设过程中的机制挑战与完善建议》，原刊于《南海学刊》2025年第1期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：张晏瑲，大连海事大学法学院教授；郭金华，大连海事大学法学院硕士
