当前，全球海洋治理结构渐趋扁平，次国家行为体的角色重要性日益显现，城市尤其是海洋城市已成为全球海洋治理与全球可持续发展间的重要节点，海洋城市的海陆活动对海洋环境的影响不容忽视，并在制定具有针对性的海洋治理方案、实施具有韧性的城市海洋规划、成为全球范围内海洋环境保护的示范区与杠杆力量方面，展现出了巨大潜力，已成为全球海洋治理领域正在兴起的新前沿。
在欧盟《综合海洋政策》与《海洋战略框架指令》的指导下，从欧盟到成员国再到次国家等多层级主体，均开始以不同方式参与全球海洋治理，欧盟多层级治理实践逐渐向全球海洋治理领域扩展。欧盟设立的全球海洋治理研究项目“跨政府”(CrossGov)认为，为实现“欧洲绿色新政”中的海洋政策目标、推进欧盟海洋治理进程进而参与全球海洋治理，就必须在欧盟范围内实施以“政策一致性”为目标的多层级治理，包括纵向路径与横向路径两种形式，前者强调不同层级治理主体间的政策协调，后者强调同一层级治理主体间的政策配合。以此为切入点，欧盟海洋城市通过纵向路径与横向路径参与多层级海洋治理。纵向路径是指欧盟海洋城市在欧盟层级与国家层级开展的海洋治理行动，表现为欧盟海洋城市与欧盟机构、各成员国政府间的互动，展现出了积极配合欧盟海洋政策实施、有效协同国家海洋治理目标实现的特征；横向路径是指欧盟海洋城市在地方层级开展的海洋治理行动，表现为欧盟海洋城市间的海洋治理互动以及欧盟海洋城市内部的海洋治理行动，展现出了主动布局地方海洋治理项目、联合多元化主体灵活推进治理行动的特征。欧盟海洋城市的治理行动在应对全球海洋治理的规模性和分散性、丰富欧盟及其成员国的海洋治理工具、强化欧盟及其成员国海洋治理的行动能力、提升欧盟及其成员国在全球海洋治理领域的议题影响力等方面发挥了重要作用。
通过纵向路径与横向路径参与全球海洋治理，欧盟海洋城市积极融入欧盟的多层级海洋治理体系，联结着多层级、多元化治理主体，提升了本群体在欧盟海洋治理体系内的重要性，强化了欧盟及其成员国参与全球海洋治理的效能及影响力。但欧盟海洋城市也面临着在纵向路径上参与全球海洋治理的渠道有限、城市权限与作用仍需提升，在横向路径上海洋治理地方经验的传播受到抑制等现实问题，这些问题需在未来参与全球海洋治理的进程中逐步化解。
一、欧盟海洋城市参与全球海洋治理的现实效果
其一，通过纵向路径参与全球海洋治理，欧盟海洋城市贯通了从超国家层级(欧盟机构)到国家层级(欧盟成员国政府)再到地方层级(欧盟海洋城市及其他非国家行为体)的海洋治理通道，发挥着联结多层级、多元化治理主体的重要作用，使欧盟范围内的全球海洋治理要素实现了有效流动。欧盟海洋城市在参与全球海洋治理的进程中，充分利用欧盟多层级治理的成熟经验，发挥自身的灵活性融入多个治理层级，深入挖掘自身的海洋治理特色与海洋发展优势，构建了以海洋塑料垃圾治理、海岸带保护与修复、海洋水质改善、海洋污染物泄漏处理、海洋生物多样性保护、绿色海事行动等海洋治理议题为核心的多元化的海洋城市外交平台与合作机制，不断创制海洋城市外交活动新形式、开辟海洋城市外交活动新空间，全面拓展了欧盟及其成员国的全球海洋治理活动范围。
其二，通过横向路径参与全球海洋治理，欧盟海洋城市在一定程度上提升了本群体在欧盟海洋治理体系内的重要性，促使欧盟及其成员国提高了对海洋城市参与多层级全球海洋治理的关注度，助推了欧盟海洋城市全面参与全球海洋治理等全球事务的进程。欧盟海洋城市作为拥有统一身份的全球海洋治理主体，积极参与欧盟关于全球海洋治理的政策制定进程，主动创制可提升自身海洋治理话语权的议题，构建海洋治理跨国城市网络、推进海洋城市外交活动、打造海洋治理公私伙伴关系，提升了自身对欧盟参与全球海洋治理的理念与方案的贡献能力，持续完善着欧盟海洋治理议程中的多层级治理框架，更新了欧盟及其成员国全球海洋治理的实践内容。由此，欧盟海洋城市在欧盟海洋治理体系中的角色重要性获得提升。
其三，通过开展多层级全球海洋治理，欧盟海洋城市丰富了欧盟及其成员国的海洋治理工具，强化了欧盟及其成员国海洋治理的行动能力及有效性，提升了欧盟及其成员国在全球海洋治理领域的影响力。欧盟海洋城市在欧盟及其成员国的多元化协作平台与合作机制中发挥着重要作用，在推进海洋空间规划、海域态势感知、海洋环境状况评估、涉海知识网络构建、科学合理的海洋治理决策、蓝色经济的可持续发展、海事治理内涵与手段的拓展等方面积极创制海洋治理工具，在确保欧盟海洋水域的良好环境状况、可持续地保护海洋相关经济和社会活动所依赖的资源基础、维护欧盟及其成员国的海洋安全利益等方面发挥了重要作用，带动了欧盟及其成员国全球海洋治理效能的整体提升，进而助推着欧盟及其成员国在全球海洋治理领域影响力的扩散。
二、欧盟海洋城市参与全球海洋治理的存在问题及应对
一方面，在纵向路径上，欧盟海洋城市参与欧盟层级全球海洋治理的渠道仍较为有限，参与国家层级全球海洋治理的权限与作用仍需提升。现阶段，欧盟海洋城市只能通过影响特定的欧盟涉海机构与部门嵌入欧盟海洋治理政策体系，参与渠道较为有限且效率有待提高，难以充分发挥改善地方海洋发展和治理现状的作用，对优化欧盟海洋政策体系产生的影响有限。此外，虽然欧盟海洋城市在参与全球海洋治理方面展现出了较强独立性，但其涉外活动依旧受到国家政府的规范与管制。无论代理型参与、协作型参与还是互补型参与，欧盟海洋城市有效开展全球海洋治理实践的前提，都是不违背、不损害国家的战略部署与整体利益，这使得欧盟海洋城市只能主动调适与妥协以寻求同国家政府开展协调与合作，在契合国家全球海洋治理目标的基础上推进海洋可持续发展。
另一方面，在横向路径上，欧盟海洋城市这一群体内部治理能力与治理意愿的差距以及海洋城市间的竞争，使得全球海洋治理地方经验的传播受到抑制，影响着其海洋治理影响力的整体发挥。当前，欧盟体系内以推进海洋治理为核心目标的跨国城市网络与公私伙伴关系的数量仍较少，具有较强影响力的海洋治理跨国城市网络与公私伙伴关系更为稀少，成员间海洋发展与治理水平的较大差距又导致了运作机制与效果反馈机制的不完善，诸多有益的海洋治理地方化经验难以在海洋城市间实现大范围传播。此外，欧盟海洋城市间海洋外交活动产生同质化的现象，各城市在海洋治理领域的特色与优势难以凸显，成为牵制欧盟海洋城市海洋治理影响力扩展的重要阻碍。
因此，在未来参与全球海洋治理的进程中，欧盟海洋城市可在欧洲地区委员会、欧洲经济和社会委员会与欧洲议会城市小组外，积极介入更多的欧盟海洋治理政策制定机构，强化对欧盟海洋政策与法律的制定并实施全过程、全方位的渗透，同时建立有效的主体间协调与影响效果反馈机制。在全球海洋治理的诸多领域中，欧盟海洋城市可发挥主导与引领作用的领域较少，在多数情况下处于追随状态。为争取更大的海洋治理主动权与主导权，欧盟海洋城市可在参与多层级全球海洋治理的进程中，与国家政府开展持续的良性互动与博弈。此外，欧盟海洋城市亟待增加海洋治理跨国城市网络与公私伙伴关系的数量，更新海洋城市外交活动的形式，塑造自身对欧盟参与全球海洋治理的理念与方案的贡献能力，强化欧盟海洋城市群体的海洋治理主动权。
文章来源：节选自《欧盟海洋城市参与全球海洋治理的路径研究——基于多层级治理视角》，原刊于《德国研究》2024年第1期
作者：李雪威，系山东大学东北亚学院教授；单天雷，系山东大学东北亚学院博士
