《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（下称《伦敦公约》）是控制废物向海洋倾倒的全球性公约，通过对物质进行分类来控制倾倒活动。《伦敦公约》及其议定书虽然原则上禁止向海洋倾倒放射性物质，但受规制行为范围有限、放射性物质污染海洋的科学不确定性、存在例外情形与主权豁免的考虑以及公约实施机制不健全等因素的影响，其在实现保护海洋免受放射性物质污染的目标方面仍然存在诸多局限，存在进一步完善的空间，下文分别从国际和区域层面提出可能的突破路径。
一、国际层面的路径：《伦敦公约》及其议定书的革新
国际层面的路径主要是推动《伦敦公约》及其议定书的修正。《伦敦公约》关于放射性废物规则的演进历程其实已印证了这一路径的可行性。在具体内容方面，未来缔约方会议可从四个方面来修正《伦敦公约》及其议定书。
第一，拓展“倾倒”的概念，以控制从陆上向海洋排放放射性物质的行为。缔约方已尝试发展《伦敦公约》及其议定书的“倾倒”的概念，但迄今为止在具体规则上并没有突破“海上”倾倒行为这一范围限定。在此情形下，《伦敦公约》及其议定书的缔约方会议可以《伦敦公约》及其议定书的目的条款为依据，结合《联合国海洋法公约》规定，采取类似修正《伦敦公约》关于低水平放射性物质倾倒规定时所采用的先限制后禁止的渐进式路径，修正“倾倒”的定义，使其能涵盖陆源放射性物质的海洋排放行为。
第二，严格豁免水平的适用条件，以控制放射性物质的倾倒总量。由于在科学上无法确保向海洋倾倒的任何物质绝对不含有放射性，因而有必要以“豁免水平”作为是否允许排放的分界线。这个分界线的划定应以《伦敦公约》及其议定书保护人类和海洋生态环境安全为首要考虑因素。国际原子能机构根据授权所制定的豁免水平评价指南文件也确实体现了这一要求。针对可能出现的稀释倾倒行为，有必要引入环境法中规制污染物排放和温室气体排放的总量控制思维，修正豁免水平条款和国际原子能机构相关指南文件，对倾倒含有豁免水平以下放射性的物质施加总量上的限制或考量，从而降低放射性物质污染海洋的风险。
第三，进一步明确例外情形的适用范围和评价考量标准，以避免例外规定的滥用。具体而言，对于安全例外规定的完善，可授权国际海事组织制定指南来引导安全例外情形下倾倒的操作；对于紧急例外规定的完善，重点应将紧急情形的适用限定于发生在海上的紧急情形，并要求国际海事组织修正相关指南文件来重新界定替代方案评估的要素及其在可行性判断时的考量位序或考量原则，突出安全与海洋环保要素的优先性。
第四，完善履约的监督机制。面对环境问题，各国应对的能力、手段、方式和方法以及紧迫性都存在巨大差异，对一国不履行公约的行为进行制裁非但不能加强各国对规则的遵守反而可能会产生解除义务的效果。因此，增设不遵约的处罚或制裁措施并非良策，更为可行的应对路径是强化履约的监督，促使公约及议定书规定的实施措施得以切实履行。对于放射性物质倾倒方面的履约监督而言，可以考虑由缔约方会议依据《伦敦公约议定书》第11条的规定，修订现行《伦敦公约议定书遵守程序和机制》,授权放射性物质方面的主管国际组织国际原子能机构定期或不定期主动对缔约方涉嫌放射性物质排海或倾倒行为进行监测或核查，从而提高各国履约的透明度。
作为《伦敦公约》及其议定书的缔约方，中国具有履约义务和参与推动公约完善的权利。中国积极跟进《伦敦公约》及其议定书的发展，并通过国内立法控制放射性物质污染海洋。2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》已将原法高、中、低水平放射性废水排海区分管控和海上处置放射性废物豁免浓度的相关规定进行了调整和优化，统一改为禁止向海域排放污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水，以及禁止在海上处置污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废物或者其他放射性物质，并去除了原来的“豁免浓度”相关条款，实现了从陆上和海上全方位禁止将放射性物质引入海洋的行为。未来中国可在《伦敦公约》及其议定书的缔约方协商会议、特别会议上积极阐明国家严格管控将放射性物质引入海洋行为的法律实践。必要时，也可根据《伦敦公约议定书》第21条和第22条的规定，针对上述问题向国际海事组织提出关于《伦敦公约议定书》相关条款及其附件内容的修正案，由其提交缔约方会议审查和表决。
二、区域层面的路径：区域条约与区域行动
在区域层面，对海洋环境和资源具有强烈依赖性的国家往往对放射性物质污染海洋更为敏感，也更容易联合起来就共同关心问题采取行动，区域海洋生态环境治理机制已经成为全球海洋生态环境治理机制的重要内容。因此，充分发挥区域国家在保护海洋环境方面的积极性，也是对国际层面路径的重要补充。结合《伦敦公约》及其议定书的演进历史与现行规定，强化区域层面防控放射性物质污染海洋的作用可从下述两个方面努力。
其一，在《伦敦公约》及其议定书的框架下缔结区域性条约，强化区域合作，推动国际公约目标的实现。这种以区域性条约为载体的区域主义路径可以对全球主义路径中依赖的规则和制度的模糊、不健全之处进行完善、创新和补充，其实践可为克服全球主义规则和制度缺乏有效性提供方案。在《伦敦公约》通过后,波罗的海、地中海、东南太平洋、南太平洋、东北大西洋以及黑海等区域层面已经有广泛实践，缔结了一系列涉及规制放射性物质污染海洋的区域海洋保护条约及议定书。这些区域性条约及议定书对弥补《伦敦公约》的不足和促进其实施的贡献可归纳为三个方面：一是拓展禁止倾倒的放射性物质的类型，二是拓展规制的放射性物质的来源，三是采取一致性的履约标准和措施。以这些区域实践为镜鉴，对于上述《伦敦公约》及其议定书存在的局限，区域性条约还可有进一步作为的空间。
其二，区域国家在签署区域性条约过程中，可利用缔约过程中凝聚的区域共识来采取国际行动，共同推动《伦敦公约》以及议定书或者其他相关公约的修订或缔结。实际上，《伦敦公约》关于低水平放射性物质倾倒规定的修订过程就是区域行动成功的典型案例。借鉴部分区域国家的经验，未来中国也可在区域海洋层面与有关国家或区域国际组织就防止放射性物质污染海洋问题展开合作。例如，中国与作为区域性国际组织的东盟在海洋领域的合作不断加强，可考虑在《南海各方行为宣言》与海洋环保相关的领域，与东盟国家探索符合本地区需要的防止海洋遭受放射性物质污染的合作方案或路径。在此基础上，还可以考虑在推进“南海行为准则”的磋商过程中或者待“南海行为准则”通过后在其框架下，提出进一步构建海洋环保合作的机制或倡议。
文章来源：节选自《向海洋倾倒放射性物质的国际法规制:<伦敦公约>的嬗变、局限及其突破》,原刊于《国际法研究》2024年第5期
作者：胡帮达，系华中科技大学法学院副教授
