随着全球对矿产资源的需求不断攀升，国际海底采矿逐渐成为国际社会关注的焦点。深海采矿是指在深海海底开采多金属结核、热液硫化物和富钴结壳等富含铜、镍、钴等稀有金属的矿产资源，对满足全球能源转型和高科技产业需求具有重要意义。国际海底管理局（以下简称海管局）作为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）授权的国际机构，负责规范国际海底区域（简称“区域”）资源开采。然而，海管局尚未完成国际海底采矿开发规章的制定，而承包者如加拿大金属公司（TMC）一再声称将提交采矿许可证申请，这将迫使海管局在法律框架尚未完善的情况下作出决策。
一、动态立法机制与程序正义的平衡
“两年规则”（two-year role）触发的程序悖论暴露了国际海底规章在应对新兴技术领域时的制度弹性与刚性约束间的矛盾，其法律效力与程序正当性争议凸显了国际法动态立法机制的局限性。在国际海底治理过程中，建议采用以下路径。
第一，渐进式规则制定。针对开发规章未完成前的申请，可借鉴世界贸易组织（WTO）争端解决机制的“临时适用”（Provisional Application）模式，构建“有条件临时许可”（Conditional Provisional Authorization）制度。例如，要求承包者提交生态银行担保（如设立环境修复基金），确保在采矿活动对海洋环境造成损害时，有足够的资金用于修复和恢复工作。该基金应由独立第三方机构管理，确保资金使用的透明度与有效性。要求承包者在采矿过程中部署先进的实时监测设备，对海洋环境进行持续监测。监测数据应实时传输至海管局和其他相关监管机构，以便及时发现和应对潜在的环境问题。确保在规章空白期实现“开发与保护相互平衡”，确保相关举措既符合预防原则，又能通过技术手段填补法律漏洞。
第二，分层决策框架设计。依据采矿活动风险等级实施差异化审批。对于规模小、对环境影响较小、技术成熟且有充分环境数据支持的采矿活动，采用快速通道审批，豁免部分程序性要求，但需要求承包者承诺遵守后续正式规章。而对于高风险、对环境影响较大、技术复杂或缺乏充分环境数据的采矿活动，要强制开展全生命周期环境影响评价，并建立多学科专家组成的独立专家复核机制，对环境影响评价报告进行严格审查和复核，确保评估结果的科学性和可靠性。
二、利益分配范式的系统性革新
国际海底采矿的利益冲突，归根结底是“人类共同继承财产”原则与资本逐利性之间的结构性矛盾。这种矛盾要求我们必须从多个维度对惠益分享架构进行系统性设计，以实现公平、可持续的利益分配。
第一，惠益分享机制的多层设计。在国际海底采矿不同阶段，建议采用“渐进费率制”。具体而言，最初设定2％的固定费率作为起步，随着开采规模的逐步扩大，商业化程度的不断改进，费率逐步提高，最终达到一个比较合理的、多方都能接受的费率水平。为了确保这一机制的灵活性和适应性，可以通过一个科学设计的浮动公式来进行动态调整，使其既能够保证海管局有稳定资金流用于环境保护和资源管理，又能够随着开采活动的深入和利润的增加，逐步提高收益分配的比例，体现对资源开发强度的合理调控。
在适当阶段建立次级分配制度，设立“国际海底公共基金”，实现利益共享。该基金旨在将不少于一定比例的海管局国际海底采矿收益定向支持发展中国家的能力建设，特别是小岛屿国家的气候适应项目。同时，还可以支持发展中国家开展海洋环境保护项目、发展蓝色经济产业等，促进其经济多元化和可持续发展。这种次级分配机制不仅有助于缩小南北差距，实现全球范围内的公平发展，还能够增强发展中国家参与国际海底治理的意愿和能力，提升其在全球海洋治理中的话语权。
第二，代际公平的嵌入。引入“生态债务”（Ecological Debt）概念作为实现代际公平的举措。海管局可将承包者缴纳的特许权使用费按照一定比例作为未来生态修复保证金。这种生态修复保证金可以被存入专门设立的主权财富基金中，并由独立的机构进行管理和运营，确保资金的安全和保值增值。当未来出现由国际海底采矿活动引发的生态环境问题时，可以动用该基金进行生态修复和环境治理。同时，通过合理的投资策略，使其为后代人创造持续的收益，保障他们对海洋资源的权益。
三、建立环境风险管控体系
国际海底采矿环境风险管控需遵循“预防优先—过程控制—生态修复”的生态工程学原理，构建覆盖勘探、开发、闭矿三阶段的动态治理体系，以最大程度降低对深海生态环境的破坏。
第一，建立科学认知先行的预防机制。要求承包者必须按照海管局建立的统一标准和规范，采集并提交涵盖水文、地质、生物等多个维度的生态基线数据。这些数据应具有全面性、准确性和可比性，为后续的环境评估和决策提供坚实的数据基础。基于这些认知，构建动态阈值模型，将底栖生物丰度等关键生态指标纳入评估体系，设定科学合理的阈值，及时预警潜在的环境风险。
第二，合理规划生态保护区与缓冲区。在国际海底采矿区域及周边，依据海洋生态系统的分布特征、生物多样性热点以及生态功能重要性等因素，设立保全参照区（Preservation Reference Zone, PRZ）和影响参照区（Impact Reference Zone, IRZ），并建立健全保全参照区和影响参照区管理制度，明确禁止或限制在这些区域内开展的采矿活动及其他可能造成生态破坏的行为。同时，加强对这些区域的监测力度，定期评估其生态保护效果。
第三，推动智能化监测技术创新。利用现代科技手段，建立先进的环境监测系统，实现对沉积物羽流扩散等关键环境要素的实时建模与预警。通过部署高精度的传感器、监测设备以及运用卫星遥感、无人机观测等技术，获取全面、及时、准确的环境监测数据，为环境风险评估和管理提供有力支持。
四、公众参与和社会责任落实
第一，增强公众参与和意识提升。积极鼓励公众参与国际海底采矿的决策过程，通过组织公众咨询、听证会，让不同利益攸关者能够充分表达自己的观点和关切。同时，主动、及时、全面地公开信息，让国际海底采矿的各个环节都置于阳光之下。同时，加强深海采矿知识的普及教育，通过各种渠道和方式，让人们了解国际海底采矿的潜在影响和风险，以及海洋保护和可持续发展的重大意义。
第二，推动企业社会责任履行。对于国际海底采矿企业而言，社会责任不应只是口头上的承诺，而应成为企业决策和运营的核心考量之一。鼓励企业积极开展可持续发展实践，参与海洋保护和公益事业，树立良好企业形象、赢得社会认可。
海管局对首例国际海底采矿许可申请的审议，是检验国际法理的试金石，更是推动全球治理体系变革的催化剂。国际海底采矿治理正面临效率与公平、开发与保护的多重挑战。中国作为国际海底活动的重要参与者，需从规则执行者转向制度供给者，通过“预商采”机制的风险缓冲设计、“数字深海”公共产品的数据赋能以及国内法先行设置环境特别条款，构建更具韧性的国际海底治理范式。在当今技术狂飙的时代，唯有以制度理性划定发展边界，方能实现人类共同遗产的永续发展。
作者：刘峰，系中国大洋矿产资源研究开发协会副理事长、教授级高工
来源：节选自《深海采矿首例申请：国际海底管理局的法律困境与全球治理挑战》，原刊于《太平洋学报》2025年第5期
