国际海底区域是国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土，蕴藏着丰富的多金属结核、富钴铁锰结壳、多金属硫化物等矿产资源，这些海底资源含有钴、镍、铜等金属元素，中国、美国等多国将这些金属列为战略性或关键矿产。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将“区域”及其矿产资源确定为全人类的共同继承财产，设立了国际海底管理局（以下简称管理局）来管理国际海底区域的勘探开发等活动。美国迄今没有加入《公约》，但一直没有放弃在国际海底区域进行资源战略布局。2025年4月24日，美国总统特朗普签发《释放美国离岸关键矿产和资源》行政令，要求加快美国在其大陆架（美国称之为“外大陆架”）以及国际海底区域的矿产资源开发。该行政令标志着美国在20世纪80年代后再次全面进军国际海底区域矿产资源开发。
一、美国国际海底区域勘探开发面临的问题和挑战
国际海底区域及其资源是人类共同继承财产，这一概念虽然引起了争论，但总的来说已为绝大多数联合国会员国所接受，成为习惯法的一部分。美国单方面授权国际海底区域勘探开发，缺乏国际法保障，各国有“不予承认”的权利和义务。
（一）美国单边行动违反国际法
《公约》确立的“人类共同继承财产”包括以下几个方面：任何国家、自然人或法人不得将“区域”的任何部分及其资源占为己有，不得对其主张或行使主权或主权权利；“区域”及其资源为全人类所有，由管理局代表全人类进行管理和控制；“区域”对所有国家开放，应专为和平目的利用；“区域”勘探开发应为全人类的利益进行，管理局在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。
若美国在未批准《公约》的情况下，绕过管理局的监管，以国内法为依据单方面核准国际海底区域的勘探开发，明显违反“人类共同继承财产”原则和《公约》确立的国际海底区域法律制度，各国对美国的单边行动均有权利和义务不予承认。
（二）美国单边行动遭到普遍反对
特朗普行政令在颁布后立即遭到了国际社会的普遍反对。管理局秘书长莱蒂西亚·卡瓦略在4月30日发表声明，重申“区域”及其资源属于“人类共同继承财产”，任何国家或实体不得单方面主张主权或开发权；管理局是《公约》框架下唯一有权监管“区域”采矿的国际机构，美国此举可能破坏全球海洋治理体系。
需要指出的是，美国内部对于包括国际海底区域在内的深海采矿也存在不同立场。美属萨摩亚、加利福尼亚州、夏威夷州、俄勒冈州、华盛顿州禁止在其水域内进行海底采矿。美国一些国会议员在2024年签署联名信，敦促拜登总统支持在没有充分的深海科学信息和相关知识之前，暂停或推迟深海矿产开发活动。一些国会议员还提出立法议案，呼吁暂停深海采矿，反对投资深海采矿及相关活动，并要求总统指示美国驻管理局的代表呼吁暂停深海采矿。特朗普行政令意图通过单方面行动推动美国国际海底区域矿产勘探开发，其前景存在很大不确定性。
二、建议
（一）推动管理局尽早出台《开发规章》
管理局自2011年启动《“区域”内矿产资源开发规章》（以下简称《开发规章》）制定工作，由于国际上对深海采矿可能带来的环境影响愈发关注，加之各利益集团对一些核心问题也存在很多分歧，导致谈判进程缓慢，迟迟未能完成规章的制定。加拿大金属公司等深海采矿公司急迫希望《开发规章》能尽早出台，以便向管理局申请开发合同，但由于《开发规章》久拖不决，因此试图通过与美国合作，绕过管理局的管制，以更快得到国际海底区域开发许可。但即使美国核准了加拿大金属公司的申请，加拿大金属公司的未来活动也缺乏国际法保障，开发前景困难重重。因此，如果加快《开发规章》谈判进程，推动《开发规章》尽早出台，为寻求国际法上的确定性以及获得国际社会的承认，相关深海采矿公司仍可能更倾向在管理局的框架下开展国际海底区域资源的勘探开发。中国应继续发挥建设性作用，积极推动《开发规章》尽早出台。
（二）加强对美国国内法与国际法的比较研究
美国一贯对《公约》的规定进行“挑拣”，对于其有利的条款，主张构成习惯国际法，使得美国即使不是《公约》缔约国也可以行使相关权利。可以预见，针对国际社会的反对，美国可能主张“‘区域’及其资源是人类的共同继承财产”是习惯国际法，即使美国不是《公约》缔约国，也有权勘探开发国际海底区域矿产。按照管理局《开发规章》草案，承包者应在商业生产之日起向管理局缴纳权益金，此外，承包者还需要向管理局缴纳固定年费、环境履约保证金、环境补偿基金等费用。相较于美国《深海海底硬矿产资源法》，美国未要求向其缴纳权益金，这种“监管套利”可能会“吸引”希望在国际海底区域开发矿产的企业，向美国而不是管理局申请商业开发许可，以避免支付巨额的权益金。因此，有必要加强对美国相关国内立法与《公约》、管理局《“区域”内矿产资源勘探规章》和《开发规章》的比较研究，深入分析美国国内立法与国际法存在的差距和不足。
（三）就美国单边行动的合法性和法律后果等提请咨询意见
按照《公约》第153条第5款，管理局应有权随时采取《公约》第11部分所规定的任何措施，以确保该部分条款得到遵守。对美国单方面批准国际海底区域采矿申请的行为，管理局应有所作为。鉴于国际社会普遍反对，管理局可按照《公约》第191条，将美国单边行动的合法性和法律后果等问题提请国际海洋法法庭海底争端分庭发表咨询意见。咨询意见虽然不具有法律约束力，但被认为具有法律上的权威性，对国家及国际组织的决策有重大影响，对于反对美国单边行动可能会产生一定效果。
作者：张丹，系自然资源部海洋发展战略研究所研究员
来源：节选自《美国国际海底区域勘探开发政策与做法》，原刊于《自然资源情报》2025年第6期
