受政治博弈、矿产品市场利益冲突和“极端环保”理念等因素的影响，国际海底管理局(以下简称ISA)会议关于国际海底区域(以下简称“区域”) 开发议题设置受阻，“区域”开发管理制度的建构正处于瓶颈期。与此同时，奠定“区域”开发惠益共享和环境治理资金基础的承包者缴费机制如何设计将成破局关键。这也意味着现有均衡措施制度方案缺陷的改进思路需围绕平衡各方利益需求、促进“区域”商业开发目标展开，且结合ISA第29届理事会两期会议讨论成果可从主体厘清、额度合理和程序优化的视角切入。
一、“区域”矿产资源开发均衡措施制度改进的方向导引
国际社会围绕“区域”内采矿已形成开发促进派、反对派和观望派，且反对派因利益考量基点不同又可细分为极端环保派、市场保护派等派别。其中，主要由拥有大量与“区域”内赋存种类相近矿产资源的拉丁美洲国家组成的市场保护派虽对深海采矿持保守态度并阻挠“区域”开发规章有序出台，但“区域”开发惠益共享和承包者缴费机制建设成果若能切合其利益需求，这些国家的立场仍存转圜余地。同时，以非洲集团为代表的观望派也期望提高承包者的缴费率，使其能获取充足的经济收益。而以俄罗斯、印度等为代表的促进派更关注缴费机制的“公平性”,主张不应使承包者负担过重。我国事实上亦属于开发促进派，但坚持在“开发与环境保护相互平衡原则”基础上推进“区域”开发进程，既重视维护我国承包者的经济利益，也认可应保证ISA就“区域”矿产资源开发获得合理且稳定的财政收入以更好地履行“区域”环境治理、国际矿产市场调节等关乎全人类共同利益的重要职能。对于承包者缴费机制，我国提出了需充分体现《执行协定》规定的公平性、与陆上采矿缴费率相似性、模式多样性要求的观点。
综上可知，在承包者缴费机制设计议题领域，对“区域”矿产资源开发持不同政策立场的各利益派别其诉求分歧主要表现在“缴费额度合理设定”方面，且“如何确保公平缴费”也是各方关注的重点，这为均衡措施制度指明改进方向。具体来看，均衡措施制度在额度厘定方面可遵循“谁开采，谁付费”及“少交税者，多缴费”的建设思路，但也应设置最高缴费额度限制以保护承包者利益，兼容反对派关于扩充环境治理资金池及避免“区域”内开发的矿产资源存在价格优势、观望派关于增加可分享的货币惠益、促进派关于鼓励“区域”商业开发的利益诉求。制度公平性方面则可从“实体”和“程序”双重视角出发，为企业部、国有企业等特殊类型缴费主体提供相应均衡措施适用方案，并通过提高审查效率、提供合规培训服务等措施完整落实《执行协定》第八节1(a)条提出的“缴费机制应公平对待承包者和ISA双方，并应提供适当方法来确定承包者是否遵守此机制”的法定要求。
二、“区域”矿产资源开发均衡措施制度改进的具体路径
以平衡各方利益诉求，兼顾合理性和公平性为航标，均衡措施制度可从针对特殊类型缴费主体制定差异化适用方案、建立更具弹性的缴费额度确定机制、优化制度运行程序及配套支持体系三个维度全方位改进，系统性解决ISA理事会会议中各方代表针对此项制度提出的问题。
一是明晰特殊类型缴费主体的适用方案。
首先，结合《海洋法公约》附件四第10条第3款，ISA企业部应适用额外或“补足”利润份额费目缴纳“均衡”费用以维持ISA与承包者间的公平状态。同时，均衡措施制度还应给予ISA企业部在其能够自力维持所需的一段开办期间(从其开始商业生产起不应超过十年)内的“缴费豁免权”,为其矿产资源开发能力建设留足“储备金”。而ISA企业部的联合企业则需根据“区域”开发合伙合同约定份额比例适用均衡措施，防止相关实体“搭便车”逃避缴费负担。
其次，“区域”采矿高成本的性质对于多数担保国为发展中国家的承包者而言其需在公共资本的参与下进行开发，如果为国有企业设置特殊适用条件将可能造成实质上“区域”资源分配不均，且国有企业公私主体地位的认定并不影响其就“区域”采矿行为向ISA缴费的额度。因此，若最终选择采用混合方案，仍应将国有企业视为普通承包者并基于其实际经营情况确定缴纳“均衡”费用的模式。
最后，针对补贴和免税的标准判断问题，承包者如果仅接受《SCM协定》许可范围内的补贴则应缴纳“补足”利润份额，且此类补贴的具体认定条件需ISA出台相关指南予以明确。此外，补贴和免税的区分应以担保国的税制为依据，即采用属人和属地混合税制或仅采用属人税制的担保国对其担保实体就“区域”矿产资源开发所得提供的税收优惠应属于补贴范畴，采用纯粹属地税制的担保国对其担保实体的相关税收政策举措则应认定为免税。
二是灵活调整厘定缴费额度的构成要素。
课费对象方面，均衡措施制度为体现缴费模式的多样性应将“利润”基准保留，且对于生产利润为零或负数的承包者仍应要求其根据开采“区域”矿产的相关金属或原矿总价值计算“均衡”费用，但可从程序上适当减轻承包者缴付压力，在贯彻落实“谁开发，谁缴费”原则性要求的前提下避免承包者因短期经营困境而被迫退出开发项目。另外，还可要求承包者以“开采权”为缴费担保，敦促其履行义务。至于额外特权使用费费目以相关金属或原矿估值作为课费对象的选择，笔者认为可实施双轨基准，通过全面评估“区域”内不同矿区资源的贫富情况，对高品位和低品位矿区分别采用原矿估值和相关金属总价值基准计算均衡费用，避免承包者“采富弃贫”,促使“区域”内矿产资源得以充分开发。
缴费率方面，均衡措施制度若将所有担保国在担保合同中对其担保实体提出征收所得税的最高税率作为额外和“补足”利润份额费目的缴费率显然最为公平，但由于担保合同签订及承包者进行“区域”采矿时间难以统一，因此“最高税率”实际难以确定。对此可转换思路，从整体缴费额度差异限缩的视角出发，在“区域”开发一段时期并形成相关利润数据支撑后将额外和“补足”利润份额费目的缴费率灵活调整为根据承包者利润区间设定的累进费率。
三是优化制度运行程序及配套机制。
均衡措施制度运行程序的优化并非指单纯削减流程，而是通过精准程序设计布局使承包者财务的管理成本降低和审计效率提高，体现对实质公平的价值追求。有专家提出，如果要求承包者申请开采合同时须在其担保国注册或成立一家财务报表只记录与其“区域”采矿业务有关账目的矿产回收和销售公司以将该承包者及其相关实体的“区域”采矿活动如勘探、环境监测、矿石运输等形成的财务记录统一汇总，将有效降低承包者的财务管理成本和便于ISA对承包者的财务监督。笔者认为这一建议具有合理性和较强可操作性，ISA可进一步细化该类公司的运行指南，并制订资质审核标准和财务报表模板。同时，出台措施鼓励该类公司采用与ISA监管平台对接的电子化财务管理系统，实现财务数据的安全、高效传输，且设定合理的信息共享范围，既保护企业商业秘密，又便于ISA进行必要的财务审计和绩效评估。此外，ISA还可建立定期培训和咨询指导机制，帮助矿产回收和销售公司相关运营者更好地理解和执行其政策及规定，为该类公司在运营过程中遇到的问题提供及时、专业的解答和建议。
作者：周江，系西南政法大学国际法学院教授；李梓鸿，系西南政法大学国际法学院博士
来源：节选自《“区域”矿产资源开发均衡措施制度：设计理路、缺陷与改进构想》，原刊于《边界与海洋研究》2025年第3期
