全永波：《BBNJ 协定》下全球深海资源政策的发展与挑战

从世界范围内来看，深海资源开发已经得到联合国、国际海洋组织、海洋发达国家的普遍关注，并成为被持续推进的重要议题。《BBNJ协定》重点规制国家管辖范围外区域生物多样性保护，并对海洋可持续发展提出规范性要求，其中也包括国家管辖外深海资源的开发利用问题。跟踪国际组织及各海洋国家在深海战略性资源勘探开发方面的技术发展、立法与实践进展并进行比较和借鉴，能够为全面科学分析中国相关政策及提出合理应对方案奠定坚实基础。

一、全球各国将深海开发能力提升作为重要战略安排

深海资源勘探开发活动离不开深海技术装备的支撑，深海技术装备的发展直接决定了深海资源勘探开发活动的广度、深度和精度。美国在其国家海洋发展战略中强调在保持海洋探测、深海矿产资源勘探与开发世界领先地位的基础上，进一步确立海洋勘探国家战略，并加大投资力度，扩充对深海和外洋的观测能力，开展深海底调查研究和高新技术研发。欧盟国家积极参与国际海底矿产开发活动，在国际海底管理局授权下已在国际海底指定区域从事矿产勘探开发活动。欧盟海洋探测观测相关政策和系列战略规划的有效落实与稳步推进，以及海洋技术装备能力的不断提升，使欧盟海洋探测观测体系不断发展和完善。尤其是自实施“欧盟海洋知识2020”战略以来，海洋探测观测取得了重大进展，包括建立了统一的欧洲海洋观测数据网络，技术装备研发能力显著提升等。未来，欧盟将继续巩固优势及拓展新兴领域，包括建立更加完善的泛欧海洋探测观测体系，发展高精度探测技术，以及推动创建欧洲海洋数字孪生等。俄罗斯在深海高新技术方面，尤其是载人深潜器如“波塞冬”“大键琴”“替代者”等技术，一直处于领先地位。日本一直是深海矿产资源开发最为积极的国家，早在20世纪70年代初，日本政府就采纳了相关机构提出的进行深海矿产资源开发的提议，并将其列为一项基本的矿业政策。日本政府制定了面向21世纪的“海洋开发推进计划”,提出加速海洋开发和提高国际竞争力的基本战略，促使日本在深海技术设备方面取得许多突破性进展。近年来，日本政府开始致力于航运去碳化技术的深度研发，海洋战略呈现出寻求与海洋共生的态势。韩国作为深海矿产资源勘探开发的后起之秀，在20世纪80年代试图依靠全球一体化的进程，从国外获得技术，短期内在深海矿产资源开发方面赶超发达国家。在深海资源技术开发方面成功研制了6 000米水下无人机器人，在采矿技术方面，韩国海洋研究开发院已经完成了海底采矿集矿机—管道提升系统的概念设计，并着重加强对海底集矿机的研究。

通过以上分析可见，不少国家在出台全球深海资源政策时充分结合相应的技术支持政策，将本国向深海获取资源利益的能力提升作为全球海洋战略的出发点。同时，涉海科技领域的发展和进步，能促进深海开发与保护的协同，对推进可持续海洋政策有较大的支撑作用，这也是中国深度参与全球海洋治理、构建系统性深海政策的重要参考。

二、深海资源开发对生态环境保护的要求被高度重视

随着《BBNJ协定》的谈判落定，《开发规章》制定成为当前深海资源政策的关键事项。但随着《开发规章》制定进入关键阶段，国际上对“区域”矿产资源开发可能带来的环境影响愈发关注，一些国家和非政府组织呼吁在充分了解有关环境风险和确保有效保护海洋环境之前，应暂停开发规章制定及深海采矿，如英国、德国、比利时等发达国家通过前期项目资助和工业实践，在制度研究、开采技术和环境标准等方面具有优势，倾向于出台具有较高环保标准的开发规章，非洲国家无力从事“区域”资源开发，希望通过开发规章的制定来敦促先驱投资者早日进入开发阶段，以便坐享“人类共同继承财产”的收益，其更为关注“区域”资源开发带来的收益分配问题，希望出台开发规章前优先解决收益分享机制等问题。还有个别反对深海采矿的国家和相关国际环保组织，希望通过提高《开发规章》的环保要求和门槛，防止《开发规章》过快出台，进而达成冻结“区域”资源的开发的目的。可见，在“保护和保全海洋环境”问题上，各代表团对环境影响评估及监测所要求的主题事项、范围和内容，公众协商，临近沿海国的权利，环境补偿基金等也存在很多分歧。 

三、中国深海资源的政策短板仍旧明显

中国自2005年开始参与联合国框架下《BBNJ协定》的讨论和磋商，同时也积极参与了国际海底区域矿产资源开发规章等深海规则的制定。相比其他海洋发达国家，目前中国的深海勘测开发技术发展在核心技术上存在短板，在深海装备制造能力、环境监测和评估方法、海试经验、创新产品认证和应用等领域存在较多不足。一是中国现行的《深海法》和《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》在跨国合作、海洋生物多样性保护和可持续利用方面存在短板，缺乏对国际合作和多方利益相关者参与的明确规定和指导，没有详细规定履行义务的具体要求。从2021年《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》的修订征求意见过程来看，公众和相关利益方对于深海资源开发的法律框架并未有充分认知。此外，现有法律在环境影响评估的明确要求、海洋生物多样性保护的具体规定以及海洋资源可持续利用的明确指导方面存在一定不足，可能会影响中国在深海资源勘探开发方面的国际合作和全球竞争力。二是与欧美发达国家相比，中国在深海开发技术装备、环境保护能力等方面还存在一定差距，在开发国际规则制定话语权特别是环境保护规则制定方面，仍处于相对被动和弱势地位。欧美国家经过多年的技术积累，在环保技术和能力方面具有优势，要求将区域环境管理计划作为开发活动的前提，部分国家在深海采矿技术方面具有优势，正着力推动国际海底管理局制定强制性的标准，甚至试图以此推动将本国的经验和实践升级成为“国际标准”。对此，中国需要加大国际合作与沟通，加快研究中国的深海相关政策和标准，弥补全球海洋事务参与上的被动和不足。