李文杰：应对《海警法》的国际不良舆论及完善相关立法的建议

面对个别国家对《海警法》的过度反应，中国须予以警惕并及时遏制。由于《海警法》的相关问题天然具有法律底色，因而在开展外交工作时应当注重融入相关法理。

一、区别处理与所持立场不同国家间的关系

首先，针对《海警法》遭受过度解读的问题，应当选取对其持反对立场以及与中国存在权属纠纷国家的立法进行比较分析并予以回应。例如，美国、日本、越南、菲律宾以及马来西亚的相关立法不仅授权其海警使用武力，而且战时将会视其为海军的一部分(其中日本虽在法律上明确海上保安厅属警察性质，但同时规定在防卫行动和安保行动时可根据首相授权由防卫相控制。特别是《美国法典》第十四章“海岸警卫队的成立”中明确规定，海岸警卫队在任何时候都是美国武装部队的一个军种和一个分支。当前，美国海岸警卫队无论规模还是实力均远超世界上大多数国家的海军。实际上，除上述国家外，澳大利亚、挪威、芬兰等国家的海上执法力量亦同样具有双重属性，这已然是国际社会中的一般实践。其次，针对以往与中国在海上维权执法时爆发较多冲突的国家:一方面，正如有观点建议国家立法部门间可通过会议等形式逐步增进在规则理解上的交流，而执法部门间则可利用热线联络电话等方式努力避免,摩擦或协调行动;另一方面，海警执法时还应当注重对相关证据的收集、留存。其中，不仅应注意留存中国规范执法的证据，以备将来在遭到无端指责时据理力争，而且有必要收集他国疑似“碰瓷”的证据。正如有观点提议应推进“智慧海洋”的建设进程，包括在取证方面可通过卫星等途径搜集航船轨迹，借助无人机远程、现场全程录音录像固定证据等。最后，还应争取更多与中国持相同立场的国家联合发声。例如，中国与俄罗斯2016年6月25日共同发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于促进国际法的声明》，2023年4月25日共同签署了《中华人民共和国海警局和俄罗斯联邦安全总局关于加强海上执法合作的谅解备忘录》，在维护以国际法为基础的国际秩序方面建立了良好的合作。

二、积极回应《海警法》个别规则所受的非议

针对《海警法》第20条至第22条等较受关注的条款，可考虑借助有影响力的学会等非官方形式进行释疑。在“南海仲裁案”中，中国法学会发表的《关于菲律宾共和国单方面提起的南海仲裁案的声明》和中国国际法学会发表的《菲律宾所提南海仲裁案仲裁庭的裁决没有法律效力》均在国际社会中获得了良好反响，为中国争取外界奥论支持发挥了重要作用。同时，还应通过各种途径使他国意识到《海警法》所展现出的极大克制。例如，针对《海警法》选用“管转海域”作为执法范围存在语义模糊的观点，应明确给予说明:一方面，正如前文所述，相比于日本《海上保安厅法》未予明确规定具体范围，以及《美国法典》有关海岸警卫队“主要职责”中“在公海和受美国管辖的水域执行或协助执行所有可适用的联邦法律”的表述，中国立法的适用范围已然狭窄不少;另一方面，如此措辞与越南、菲律宾等国家的相关立法并无差异(如《越南海警法》第2条使用的措辞是“越南社会主义共和国海域”)，同时《海警法》自始至终未提及敏感措辞。再如，虽然《海警法》授权海警机构可于必要时使用执法武力，但其不仅从程度上进行了明确限制，而且还设置了执法公开(第67条第1款)、过程记录(第68条)以及检举投诉(第70条)等自我约束机制。关于“过程记录”等规定的设置，正是因在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上，有常委委员提出“应当完善权力制约机制，加强对海上维权执法活动的监督”，宪法和法律委员会经研究后建议作出对应修改，并最终得以通过。

三、有效排除美国在南海问题上的干扰

除在南海持续开展非法军事活动外，美国近年来还意图介入南海区域的执法活动。作为域外国家，美国实际上无权在南海独立执法，所以其更多是向越南、菲律宾等国提供培训、援助技术、赠售设备，再借助与周边国家联合行动之名参与其中。美国海岸警卫队甚至一直在寻求机会与中国海警机构进行谈判，目的是通过签署“随船观察员备忘录协议”来获得南海执法权。对此，中国可考虑采用“批判+分化”的双轨策略予以应对，即一方面应紧抓美国的非沿海国身份，从国际法角度进行批判;而针对南海周边国家可能通过协议等形式将争议海域中的部分权利让渡给美国的做法，正如有观点认为，在南海领土归属与划界纠纷未决之时，中国的任何权益主张都无法被否定，此时其他国家无权将争议海域的所谓“专属经济区”管辖权让渡给美国。另一方面，应充分利用《海警法》喊予中国海警局的可独立同其他国家商签执法合作协议的权利(第63条)，通过与周边国家不断加强联系，逐步分化消解美国在率海问题中的身影。例如，中国与越南共同签署了《中国海警局与越南海警司令部合作备忘录》，并在2016年至2023年间举行了7次高级别工作会晤，目两国海上执法部门的第25次联合巡逻首次由中国海警局局长和越南海警司令部司令联合指挥，这是两国海上执法部门高层领导的首次海上会晤。在此基础上，未来中国不仅应进一步扩大双边合作的对象、级别、范围及频次，而且鉴于当前南海是全球为数不多的尚未建立海警论坛的海域，亦应考虑推动区域内国家间达成多边合作。除根据前文建议对《海警法》中的相关涉外规则进行完善外，考虑到一部立法特别是其执行部分一般很难规定得面面俱到，而在缺乏具体规程指导的情况下，一线人员处于复杂多变的现场环境中经常会无所适从，因此，有必要在《海警法》的基础上密切跟进配套规则。

四、完善《海警法》现有规则

首先，可修改部分规则以增强其明确性。例如，就“中国管辖海域及其上空”作为《海警法》地域适用范围相对狭窄的问题，建议将其修改为“中国具有管辖权的海域及其上空”。其次，应加强与国内涉海立法的接轨。当前，《海警法》中仅提及其与《行政处罚法》《行政强制法》《武装警察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《中华人民共和国国防法》之间的关系，但与《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》以及《中华人民共和国海岛保护法》中的涉外规则尚缺乏紧密衔接。虽然海警局继承了原国家海洋局等四个部门的执法职权，但公安部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、农业农村部、海关缳私部门等仍存有相应的海上执法权，势必会与海警局的执法权在权限范围上存在交叉或重叠。最后，应加强与国际涉海法律规则的接轨。一方面，除了应引入《海洋法公约》的“对外国船舶行使刑事管辖权”“紧追”“迅速释放”等规则外，中国作为《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》《国际海上搜寻救助公约》以及《制止危及海上航行安全非法行为公约》等公约的缔约国，亦有必要根据现实需求适时从中选取部分规则融入《海警法》。另一方面，《海警法》在第12条第10项中明确提出海警机构的执法依据应为“法律、法规和中国缔结、参加的国际条约”，然而《国际法院规约》第38条第1款作为国际法渊源査明的最权威文本，在其所规定的现代国际法渊源中，除国际条约外，还包括习惯国际法与一般法律原则，故《海警法》在与国际法律依据的接轨范围方面尚不够完整。例如，虽然海上执法使用武力的程序方面至今尚无专门的国际条约进行规范，但却受制于一系列判例以及结合国际法律文件、相关国内立法所逐步发展出的习惯国际法规则。国际海洋法法庭在'塞加'号案”中提出的一般实践为:首先，应发出国际公认的听觉或视觉信号要求逃逸船舶停驶;其次，当要求未果时，可采取一系列措施，如越过船首射击以进行警告;最后，在上述适当措施均无效时，紧追船舶可以动用执法武力。《海警法》第46条虽然规定海警可使用手持武器的前置条件包括“经警告无效”，但对如何“进行警告”却无具体规定，故此国内有观点建议将海警的执法行为确立为警告,警告性射击和船体射击3个先后步骤。

五、根据实务需求制定配套规则

近年来，为贯彻落实《海警法》，海警局已经出台了部分配套规则，如《海警机构行政执法程序规定》《海警机构办理刑事案件程序规定》等。笔者认为，配套规则应首要注重实践性。例如，在《海警法》授权使用舰载或机载武器的条件中，应考虑行使“紧追权”逼停逃逸船舶的实际需要。再如，《海警法》第47条规定授权海警机构可使用手持武器的条件共包括两类，主要是针对违法犯罪者“拒不服从停船命令”和“使用其他措施不足以制止违法行为”的情形。然而，《海警法》尚未明确中国海警人员在执法中人身安全遭受他人暴力危害时应如何处理(特别是在争议海域内进行执法或在公海上针对海盗等行为行使普遍管辖权时均极易遭遇暴力抗法)。实际上，作为《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》的签署国，中国在1996年曾针对其第22条第1款(f)项发表声明宣称，当检査人员的人身安全受到威胁，以及被检査渔船的船员、渔民实施暴力行为妨碍其正常检査活动时，方可采取适当的强制措施制止这种暴力行为。同时强调，检査人员的武力行动只应针对实施暴力行为的船员或渔民，绝不可针对整艘船舶或其他船员或渔民。上述情况仅是个例，要真正了解实践中究竟还有何种需求，需要在相关一线部门开展更加充分的调研。在了解相关需求后，应动员学界积极发挥作用，即学者可依据国际法规则对应分析不同场景下所能够依法采取的相关措施及最优选择。如前所述，《海洋法公约》并未摆脱国际法总体框架性的特点，其中有关维权执法的规定尚有进一步解释阐明的空间。该领域亦存在不少条约规定未及之处，究竟属于习惯国际法所规制的范畴还是现行国际法的真空地带，需要学者在研究论证后得出结论并提供对策。而至出台配套规则的过渡期间则可通过制定内部行动守则或指南的方式对海警工作予以暂时辅助。