张海文：《海洋生物多样性协定》的制度创新与规范作用

《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（即《海洋生物多样性协定》或BBNJ协定，以下简称《协定》）是《联合国海洋法公约》（简称《公约》）框架下的第三个执行协定，已于2026年1月17日正式生效。《协定》适用范围是国家管辖外区域（ABNJ），即公海和国际海底区域，约占全球海洋总面积60%以上。在气候变化加剧、海洋生物多样性遭到严重破坏的背景下，《协定》不仅填补了相关法律空白，而且其制度创新也将对全球海洋治理秩序产生深远影响。

一、 《海洋生物多样性协定》的制度创新与规范作用

《协定》的达成，是国际社会多方力量长期博弈、相互妥协的成果，其谈判进程是对多边主义韧性的考验。21世纪初，随着深海热液喷口等极端生态系统及其独特的生物遗传资源被不断发现，以及生物技术公司对其商业开发潜力的挖掘，国家管辖外区域生物遗传资源的法律地位与惠益分享问题逐渐浮出水面。经过长达十余年的讨论与酝酿，2015年联合国大会通过第69/292号决议，决定出台一份具有法律约束力的国际文书，《协定》政府间谈判进程拉开序幕。2018—2023年，各方共举行5轮政府间会议、数十次工作组磋商，谈判聚焦4个核心问题：海洋遗传资源法律是应适用象征公平的“人类共同继承财产”原则还是传统的“公海自由”原则，划区管理工具（包括海洋保护区）的决策机制是应遵循普遍共识还是大多数同意，环境影响评价的门槛应如何设定以兼顾保护效力与可行性，能力建设与技术转让的义务应具何种法律约束力与资金支持力度。最终，在“一揽子交易”谈判策略下，所有议题被捆绑协商，迫使任何一方都无法仅取其利而避其害，为达成一项相对平衡、具有普遍可接受性的协定奠定基础。2023年6月，联合国通过《协定》并在同年9月开放供各方签署。在国际格局深刻演变背景下，《协定》的磋商进程彰显了通过多边对话与合作应对全球公域挑战的必要性，展现了多边主义在全球公域治理中的活力。

《协定》的意义体现在四大制度创新上，其不仅填补了《公约》的制度空白，也在治理理念上实现显著突破，有助于推动全球海洋治理范式转型。

1、海洋遗传资源惠益分享制度在原则对峙中开辟务实路径

海洋遗传资源惠益分享制度是《协定》最核心的制度安排，其创新点在于巧妙地在“人类共同继承财产”与“公海自由”两大原则的矛盾中找到一条务实可操作的中间道路。《协定》将两个原则并列，通过制定具体制度和规则（例如遗传资源惠益分享制度等）予以平衡落实。一方面，《协定》重申并确保各国对国家管辖外区域生物多样性及其中的生物遗传资源开展海洋调查和科学研究的自由；另一方面，《协定》虽未明确将国家管辖外区域的海洋遗传资源定性为“人类共同继承财产”，但通过建立具体的惠益分享机制，实质上体现了公平分享精神，使“人类共同继承财产”原则首次转化为具体法律制度及规则。《协定》所确立的海洋遗传资源惠益分享制度体现了以下创新。

首先，前瞻性地将数字序列信息（DSI）纳入规制范围。随着生物技术进入数字化时代，对基因资源的利用往往通过数字序列信息即可实现，无需实物样本。《协定》是全球首个明确将国家管辖外区域的海洋遗传资源数字序列信息纳入惠益分享框架的国际法律文书，确保制度能够因应科技发展带来的新挑战，避免出现法律滞后于现实发展的问题。

其次，构建多层次、立体化的惠益分享模式。该模式包含非货币性惠益（如相关的科研数据、样本、研究成果的获取、技术合作与知识转移、人员培训等）和货币性惠益（海洋遗传资源商业化所产生的收益，需按协定规定比例缴入专门基金）。这种设计既考虑发展中国家快速获取技术和能力的需求，也保障其从未来商业开发中分享经济收益的长期权利。

最后，建立相对完善的信息报告与追踪系统。《协定》第12条至第16条对海洋遗传资源及其数字序列信息的获取、存储、利用、监测和报告等各环节都提出具体规则要求。例如，缔约方应定期向《协定》设立的信息交换机制报告其管辖下主体获取和利用海洋遗传资源（包括数字序列信息）的情况，这为监测惠益分享实施情况、确保制度透明度和可操作性提供了保障。这一制度设计可有效预防原则定性引发的政治僵局，将谈判焦点引向具体规则构建，是在生物遗传资源领域对“人类共同继承财产”原则的创造性延伸与适用。

2、划区管理工具制度迈向全球系统性海洋保护

《协定》创立的划区管理工具制度，特别是关于海洋保护区的规定，为国家管辖外海域的区域性管理，尤其是基于生态系统的保护提供了前所未有的全球性法律工具，具有重要的创新性与突破性。

一方面，《协定》首次在全球层面授权多边机构——缔约方大会基于最佳可用科学信息，在国家管辖外区域识别、提议并最终决定设立具有生态代表性、连通性的海洋保护区网络。这超越以往主要依赖区域性条约或特定物种管理机构进行保护的零散化、部门化格局，实现保护措施在空间尺度上的全球统筹与规划。另一方面，《协定》为海洋保护区及其他划区管理工具的识别、选划、设立、管理、监测和评估设定了一套科学标准、准则和程序，有助于克服现有区域机制在保护标准、管理措施严格程度上的差异，确保全球海洋保护区网络的有效性和一致性。尤为重要的是，这一制度直接为国际社会实现“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”所设定的“3030目标”提供关键的国际法执行工具，使在广阔的公海和国际海底区域实现这一目标成为可能。

3、环境影响评价制度推动海洋治理从事后补救转向事前预防

《协定》将环境影响评价制度全面、系统引入国家管辖外区域活动管理，标志着海洋环境治理理念从偏重污染损害后的救济与修复，转向对潜在重大环境风险的提前识别、评估与规避，具有显著的创新意义。

首先，《协定》确立统一的国际触发门槛和最低评价标准。《协定》对哪些活动可能对海洋环境产生“重大有害影响”提供相对清晰的判断指引，并要求缔约方对达到门槛的活动进行强制性环境影响评价，避免各国国内法标准不一可能导致的保护洼地或过度规制。

其次，《协定》创新性地引入对累积影响评价和战略环境评价的要求。《协定》不仅要求评估单一项目的直接环境影响，还强调必须考虑该活动与其他过去、现在和可预见的未来活动以及全球环境压力共同作用可能产生的协同效应或累积效应，体现了适应生态系统复杂性的治理理念。

最后，《协定》建立了跨境环境影响通知与协商机制。当一缔约国有合理理由认为其管辖或控制下的活动可能对其他国家的管辖海域或全球海洋公共环境产重大负面影响时，有义务及时通知可能受影响的国家及相关国际组织，并进行善意协商。这一机制强化了在国家管辖外区域治理中的国际合作与风险共担原则，将原本主要属于国内管辖范畴的环境影响评价提升至全球公域治理的国际层面，为统一、规范国家管辖外区域的人类活动环境风险管理设立了新标杆。

4、能力建设与海洋技术转让制度夯实包容性全球海洋秩序的基石

《协定》将能力建设与海洋技术转让确立为与前述三大实体制度并列的独立支柱，这是“共同但有区别的责任”原则及公平理念在全球海洋治理领域的具体化与制度化，是确保《协定》真正具备包容性、普惠性的关键设计，其创新性超越许多已有国际环境条约。

首先，进一步明确发达国家的支持义务。协定文本不仅呼吁合作，更设定落实目标。例如，明确要求将发达国家提供的财政资源优先用于发展中国家的能力建设和海洋技术转让项目，并探索建立可持续的资金机制。

其次，构建更为具体可操作的实施框架。《协定》提出设立信息共享平台，并鼓励建立或指定区域和国家层面的技术支持中心，形成网络化协作体系。同时，《协定》提出设立一个专门的附属机构来负责监督、评估和促进能力建设与技术转让活动的开展，确保此项工作获得持续的政治关注和制度保障。

最后，在强调技术转让应遵循公平和最有利条件的同时，要求适当尊重并依据国际法有效保护知识产权。这种尝试务实地在促进技术普及与激励创新之间寻求平衡，有助于增强发达国家履约意愿，提升合作可持续性。能力建设与海洋技术转让制度直面全球海洋治理中最深层的结构性矛盾——南北国家在科技、资金和管理能力上的巨大鸿沟，旨在通过实质性的资源倾斜和技术支持，提升广大发展中国家的有效参与和履约能力。这是《协定》从“纸面上的法”转变为“行动中的法”，并最终推动形成真正具有包容性的全球海洋治理秩序的关键。