朱查松等：国外典型海洋城市海岸带管理对我国海岸带综合管理的启示

一、三种模式的适用性

随着国家治理能力和治理体系现代化建设的深入推进，海岸带综合管理日益受到重视。当前我国海岸带管理是分级的行政体制。由沿海城市具体负责各自行政范围内的海岸带管理，就职能而言，仍有一部分分散在除海洋管理部门之外的其他部门，缺乏统筹协调，需要积极探索跨区域统筹措施、部门间协同措施。

虽然国外海洋城市在发展阶段、管理体制和土地制度等方面与我国差异较大，但仍可为我国提供可借鉴的区域统筹经验。我国海岸线绵长，海洋城市、海岸带类型较多，上述三种模式均存在相应的适用场景。

首先，对于占据独立的地理单元、跨行政区域的海岸带（如厦门湾），可以设置独立机构（如海岸带管理委员会）统一行使海岸带综合管理权限。结合我国行政管理实际，综合管理独立机构应由地理单元内相关成员组成，包括省海洋渔业局、海湾内各城市、重要河口的上游城市等。需要注意的是，旧金山湾保护与发展委员会的管理范围较小，而我国海岸带管理范围较大，更需要协调陆海问题、行政区之间问题，这就需要综合管理独立机构负责海岸带空间规划的统一编制和审批。同时，湾区各县市与海岸带、海水利用相关的行政许可需要符合海岸带空间规划，否则不予发放。

其次，对于占据独立的地理单元、没有跨行政区域的海岸带（如闽江口），可以利用现有行政机构进行区域管理，管理重点为协调部门间问题。新加坡提供了很好的示范。一方面，由海岸带的主要管理部门（如海洋渔业局或自然资源局）牵头，审议相关部门的规章、办事流程，确保部门间的一致性；另一方面，借鉴全政府协作理念，组建由市长或分管副市长牵头，相关部门参与的“专班”，定期召开会议审议海岸带综合管理的跨部门事务。

再次，对于跨国的海湾（如北部湾）、跨省的海岸带（如长江口、珠江口），可以依托现有国家间、省间的非常设议事协调机构进行区域统筹。由于涉及的行政层级高、发展模式和发展阶段差异较大，跨国的海湾综合管理统筹是一个长期的过程，宜遵循由易到难的原则。瓦登海启动保护之后也是经过了20～30年才取得较好的效果。相比跨国统筹，跨省的海湾或河口由于共同的制度、空间临近性，较容易形成完整单元的共识。跨省海岸带管理统筹重点包括两方面：一是以整体利益最大化为导向，协调相关主体的具体行动；二是建立利益分配和补偿机制。

二、通过海岸带空间规划统筹区域发展目标

我国海洋城市的海岸带空间规划一般由海洋城市政府组织，以临海县、市、区的行政区域为单元进行编制。虽然与国外海洋城市的编制主体、范围差异较大，但仍可通过海岸带空间规划统筹区域发展目标、功能和空间布局，协调海岸带保护与建设活动。

海岸带空间规划应以区域综合效益最大化为导向。旧金山湾规划就提出两条规划目标：为当代和后代利益，将湾区作为宝贵的自然资源予以保护；以最小的湾区围填实现湾区和海岸带利益最大化。为实现区域综合效益最大化，一方面需要贯彻陆海统筹理念，将“陆域—流域—海域”进行一体化的功能统筹和生态保护；另一方面需要建立利益补偿机制，补偿海岸带生态保护贡献突出或因海岸带整体效益最大化而发展受限的行政单元。

三、探索跨区域统筹措施

跨区域协调机制是我国海洋城市海岸带综合管理的重点和难点，可以从下述三个方面进行跨区域协同。

首先，建立跨区域协商机制。旧金山保护与发展委员会本质上就是一个协商机构，其成员广泛来自于各层级政府、相关部门，在湾区规划编制、许可发放等过程中进行了广泛的咨询和协商。此外，旧金山湾还有其他跨区域机构可以就相关事宜进行协商，如旧金山湾湾区区域合作组织、大都会交通委员会、湾区政府协会、湾区空间质量管理区等机构。我国海洋城市可以由海洋城市或省级海洋管理部门牵头，由海岸带和流域上游的相关城市参与，就跨区域海岸带事宜进行定期磋商。

其次，应用区域性行政协议。在不违背法律法规的基本准则和法定程序的框架前提下，相邻区域或跨区域可以通过区域性行政协议进行某些“交易”，使各自诉求得到最大程度的满足，实现合作共赢，规避风险。区域性行政协议作为解决区域问题的重要手段，在美国、英国、法国、荷兰都有大量应用。例如：2010年荷兰农业、自然和食品质量部，德国环境、自然保护和核安全部，丹麦环境部三方就签署行政协议，推动成立“瓦登海保护共同秘书处”。在海岸带综合管理中，区域性行政协议可以应用于邻避性设施（如排污口）的利益补偿、共同保护项目（如海洋生态修复）的成本分担、共同开发的利益分配、重大利益的配合与协作、生态环境补偿诉求等领域。区域性行政协议的主要“交易”方式包括行政区划的合理调整、边界地区的规划调整、飞地经济、公共设施和服务的提供、利益分配和经济补偿等。

再次，通过跨区域立法解决区域之间的重大事项。跨区域立法是一个国家之内不同行政隶属关系的行政区域的立法活动，用于解决市场或行政指令难以解决的区域间重大事项，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要形式。跨区域立法既可避免国家层面立法难以准确、及时回应和规范区域间具体问题，又可避免地方立法的“本位主义”。旧金山湾的《麦卡特尔-彼得里斯法》《苏孙沼泽保护法》就是典型的跨区域法案。我国海洋城市海岸带管理的跨区域立法可以聚焦于自然资源保护与开发利用（包括生态环境保护、水资源保护与开发利用、矿产资源开发利用）、跨区域开发建设（包括基础设施建设、跨区域合作开发等）。

四、探索部门间协同措施

我国海洋城市海岸带管理范围涵盖海洋、流域、陆地，涉及渔业、农业、城市建设、生态环境、自然资源、水利等众多管理部门。这些部门各自的法律规章、行政程序和管理目标并不协同，甚至存在冲突，需要积极探索部门间协同措施。

首先，审视部门的法律规章、行政程序，确保目标的一致性。借鉴新加坡的经验，建议由海洋管理部门牵头，与专业的第三方机构合作，审查海岸带综合管理相关部门的法律、规则和行政程序，重点聚焦法规间冲突、行政程序不合理和不符合海岸带综合管理的地方，提出相应改进建议。

其次，建立跨部门协商机制，处理海岸带综合管理的跨部门事务。虽然当前我国城市行政管理还达不到新加坡全政府协作的高度，但可以通过建立跨部门协商机制提升治理水平。可以包括两种类型：一是决策性机制，由城市主要领导牵头成立，对海岸带综合管理的重要事务进行决策，类似于新加坡的沿海和海洋环境政策委员会；二是事务性机制，由海洋部门牵头、相关部门参与，对跨部门的日常事务进行协调，类似于新加坡海事和港务局的海洋工程委员会。

再次，发挥部门协议的积极作用。部门协议是两个或多个互不隶属的职能部门，为管理共同管辖的事务或实现共同的政策目标，在达成共识的基础上签订协议，采取一致行动的行政行为。部门协议较为自由灵活，有利于加强信息沟通、整合部门资源，加强行政程序连接；其形式多样，包括备忘录、合作框架协议等。部门协议在国外和国内地方政府均有广泛应用，也可以应用于海洋城市海岸带综合管理。