用途管制是一项落实国家意志的公共管理行为，我国用途管制经历了3个发展阶段：第一阶段是单一的土地用途管制；第二阶段是分散的各要素用途管制；第三阶段是全域全要素的国土空间用途管制，将土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等多项规划融合为统一的国土空间规划，划定了城镇空间、农业空间和生态空间，以实现山水林田湖草沙一体化保护。海域空间具有高流动性、立体性和功能混合性，这些特征决定了海域空间用途管制更为复杂，也具有一定的特殊性。
一、构建国土空间规划海域分区体系
在国土空间规划的背景下，海域空间通过“总体规划—详细规划”用途传导模式构建海域分区体系。
在宏观层面，以省级总体规划为代表，根据《省级国土空间规划编制技术规程》中落实“两空间一红线”的分区要求，划分海洋生态空间、海洋开发利用空间和海洋生态保护红线。通过“双评价”初步识别海洋生态保护极重要和重要区域，将极重要区优先划入海洋生态保护红线，将极重要区和重要区划入海洋生态空间，其余划入海洋开发利用空间。
在中观层面，以市级总体规划为代表，根据《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》划定海洋生态保护区、海洋生态控制区和海洋发展区3个一级功能区，并将海洋发展区划分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区等6个二级功能区。在海洋生态空间，按照《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》将海洋生态保护红线集中划定区域作为海洋生态保护区，将海洋生态保护红线外的海洋生态空间作为海洋生态控制区。海洋开发利用空间对应海洋发展区，首先基于“双评价”结果识别各类海洋开发利用适宜区。其次，在海洋开发利用适宜区内结合主体功能定位、社会发展需求、用海现状、与其他空间相协调等因素确定具体区域和边界。
在微观层面，以涉海详细规划为代表，结合《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等文件，将海洋功能区细化至三级分区。海洋生态保护区已有明确的范围界定和管控要求，不再进行细化。海洋生态控制区属于限制人为活动的区域，可参考海洋保护区的实验区、生态与资源恢复区、适度利用区等分区方法进行细化。海洋开发利用三级功能区的分区技术与二级分区的相似，综合考虑海域自然属性因素、经济社会因素，以及各功能区间的协同性和独立性等特性来划分三级功能区。
二、明确海域空间用途管制规则
第一，海洋生态空间的管制规则。海洋生态空间用途管制的重点是维护生态系统功能的稳定，保护生物多样性，解决环境污染、生态退化等问题。由于海洋生态空间限制人为活动，并且《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》等文件明确了海洋生态保护红线区域可开展的用海活动，因此其用途管制适宜采用“功能分区+管控要求+正负面清单”的模式，严格控制允许进入的用海活动类型。在此基础上，对于海洋生态空间允许开展部分活动的重点区域，也可以通过“详细规划+规划许可”的方式对用海规模、用海方式、作业设施等进行精细化管控。
海洋生态空间可开展的用海活动主要与生态保护有关，且这些活动对环境的影响较小，各二、三级功能区的管控要求差异不大，所以海洋生态空间的用途管制规则建议以分区体系中一级功能区为对象加以制定，保障弹性管理的需求。
第二，海洋开发利用空间的管制规则。海洋开发利用空间用途管制的重点是解决低效开发、过度开发和环境污染等问题，其用途管制适宜采用“功能分区+管控要求+指标约束”的模式，将政策性的功能准入要求转化为具有行为约束力的通则式用海规范，并将该规范作为用海项目落地实施的直接依据。
由于三级功能区管控要求更加强调地方自然条件和经济发展需求，无法提炼出一套通用的管制规则。因此，海洋开发利用空间的用途管制规则建议以分区体系中二级功能区为对象进行制定。但是海岸带、围填海、港口、立体确权地区等重点开发利用区域可根据规划范围和开发利用特殊需求，探索编制涉海详细规划，以三级功能区为对象制定用途管制规则，为各功能区提供更具体的使用条件。
三、探索海域空间用途准入机制
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》划分了6个一级用海类型和23个二级用海类型。其中，一级用海类型中的“其他海域”尚未明确具体用途，二级用海类型中的“农林牧业用岛”主要针对无居民海岛、“军事用海”具有特殊性，均不在本文的讨论范围内。其他22个二级用海类型与海域功能区对应，可划分为允许准入、有条件准入和禁止准入3类。允许准入表示此类用途与功能区管控要求一致或不冲突，可以兼容用海，不会对该区域主导功能产生影响，主要包括一致性用海、立体性用海、共享性用海；有条件准入表示该类用途与功能区管控要求不冲突，但仅在某些情况下可以兼容用海，需要结合具体的用海方式加以分析，主要为临时性用海；禁止准入表示此类用途与功能区管控要求相冲突，存在用途排斥或环境排斥的情况。
第一，海洋生态空间的用途准入机制。生态保护区是海洋生态保护红线的集中划定区域，对用海类型的限制等级最高。该区域应强化生态保育和生态建设，可兼容生态保护红线允许的用海活动，以及开发利用后生态功能可自然恢复的必要用海活动。结合用途管制规则可以确定以下准入要求：海洋保护修复及海岸防护工程用海、水下文物保护用海允许准入；捕捞用海、海底电缆管道用海、路桥隧道用海、其他交通运输用海、科研教育用海和其他特殊用海有条件准入；其他用海类型禁止准入。
生态控制区是海洋生态保护红线外需要予以保护的区域，对用海类型的限制等级稍低。该区域作为生态保护红线与开发利用活动的缓冲空间，可开展一些不改变海域自然属性的用海活动。结合用途管制规则可以确定以下准入要求：增养殖用海、捕捞用海允许准入，风景旅游用海有条件准入，其他要求与生态保护区一致。
第二，海洋开发利用空间的用途准入机制。海洋开发利用空间的用途准入机制建议以三级功能区为对象进行分析。三级功能区的主导功能之间存在相互协同、相互竞争和相互独立的关系，这些复杂关系导致兼容要求不能根据二级功能区一概而论，需要遵循一定的原则和规则加以判定。判定原则主要有3条：增强适应性和弹性，避免判定过严，为后续用海活动提供更多可能性；提高海域空间利用效率，避免长期未利用海域被闲置，造成空间资源浪费；响应国家政策，在保证主导功能稳定发挥的同时，将管制规则、立体用海要求等融入用途准入要求。
基于上述判定原则，明确以下判定规则：允许海域自然属性改变较大的功能区开展对海域自然属性影响较小的用海活动；对于长期不开发的固体矿产区、油气区、可再生能源区等功能区，在主导功能未利用前可开展不建设固定基础设施的用海活动；对于用海面积可能较大的机场区、工业用海区等功能区可开展点状式用海活动；对于海洋预留区，允许开展短期占用该区域且不建设固定基础设施的用海活动，或无法避让的线状式用海活动；跨海桥梁、养殖、温(冷)排水、海底电缆管道、海底隧道等用海活动可以立体分层使用海域。
来源：节选自《海域空间用途管制：概念内涵、基本逻辑与路径构建》，原刊于《规划师》2025年第6期
作者：孟雪，系国家海洋技术中心助理研究员；滕欣，系国家海洋技术中心海洋资源保护利用研究院正高级工程师；赵奇威，系国家海洋技术中心助理研究员；康琬超，系国家海洋技术中心助理研究员；张盼盼，系国家海洋技术中心工程师
