全球深海矿产领域已形成了显著的“能力鸿沟”与“阵营分化”。美、日、欧、印则受制于法律缺位、政治掣肘或技术短板，呈现不同程度的战略焦虑。这种“硬实力”的非对称分布，成为引发大国“制度竞争”的动力与底层逻辑，从而造成全球深海矿产治理的制度困境。
一、资源竞争导致深海矿产治理法律制度工具化
在地缘冲突与气候变化议题叠加的新背景下，大国基于国际规则塑造、国内法律支持、环境保护标准、资源安全与经济发展等多重需求，纷纷布局深海矿产治理，并通过对法律的选择性和工具化运用以确保资源获取。
美国采取“资本+单边立法”的策略。其硬实力主要来自私营创新：例如，尤里卡(EurekaII)是由总部位于加利福尼亚州和加拿大的技术公司Impossible Metals开发的一款深海矿产采集器。其创新之处在于利用人工智能视觉识别与机械臂进行“选择性抓取”,避免了海底挖掘造成的污染。这种高科技、低环境影响的方案代表了美国技术路线的差异化竞争优势。同时，美国军工巨头洛克希德·马丁曾长期持有美国国内法颁发的克拉里昂—克利珀顿区勘探执照(USA-1、USA-4),积累了大量历史勘探数据。尽管其近期态度消极，但这笔数据资产仍是美国硬实力的重要组成部分。此外，由于未批准《联合国海洋法公约》,美国处于ISA体系之外。为弥补这一法律身份缺失，美国利用其强大的资本与技术存量，采取国内自主立法，绕开国际监管的方式，旨在建立平行于ISA的主导性认证体系。在政策与战略上，2025年4月特朗普政府签署行政命令，援引1980年国内法将海床资源列为战略资产，试图绕开ISA直接审批；同年，国会报告明确将中国界定为供应链威胁，推动在国家管辖外区域开展自主采矿。实践上，美国政府则已受理TMC公司(The Metals Company Inc.)等企业的单边商业许可申请。其正通过这种“制度脱钩”手段，与现行多边规则展开实质性竞争。
欧盟在深海采矿领域呈现出一种极度分裂的状态：一方面，欧洲企业掌握着全球最先进的深海挖掘与疏浚技术；另一方面，欧洲政坛正成为全球反深海采矿运动的中心。比利时DEME公司的“帕塔尼亚”(Patania)系列采矿车在技术指标上全球领先。然而，欧洲的硬实力被其内部的政治分裂严重削弱。法国出于环保考量支持“预防性暂停”禁令。德国政府加入“预防性暂停”联盟后宣布在掌握足够环境知识前不赞助任何商业开采申请。核心国家的反对导致欧洲先进的采矿技术难以转化为商业现实。目前，欧洲的硬实力更多体现在科研能力与话语权塑造：通过严苛环境标准与“高生态合法性”叙事影响全球规则。例如，利用先进科考船队(如德国“Sonne”号)的科研能力进行环境基线调查；用无可辩驳的科学数据来左右国际规则的制定。在欧盟层面，则偏向利用规范话语权，塑造高生态门槛，以迟滞竞争对手的商业化进程。欧洲议会于2018年1月通过决议呼吁暂停采矿,并于2020年在《生物多样性战略》及2024年针对挪威采矿活动的决议中重申这一立场。在成员国层面，德国于2022年11月宣布暂停深海采矿；葡萄牙于2025年3月立法暂停2050年前的作业，成为首个通过此类法律的欧盟国家。2024年8月ISA领导层更替标志着国际海底管理局从“推进开采”向“加强环保监管”的潜在转向。其新任局长莱蒂西亚·卡瓦略(Leticia Carvalho)承诺提高透明度和加强环境审查。这直接影响了深海采矿法规的制定进程。在此背景下，欧盟以环境叙事构建的“高生态合法性”无疑能助其在全球博弈中占据道德制高点。
日本的硬实力源自强烈的资源安全压力和产业链补位能力。对其而言，深海采矿不仅是商业机会，更是国家生存的底线。因此，2024年在日本专属经济区南鸟岛附近发现丰富的结核矿资源后，日本加速推动试采计划，力争实现全球最早的商业化开采。为此日本财团(Nippon Foundation)计划在2025年进行采矿测试，并最早于2026年投产。同时，日本在下游冶炼领域同样取得突破，可以以较低成本完成金属矿藏的提炼与加工。这使日本成为国际深海矿藏与关键矿产供应链中的重要一环。日本在深海矿产领域采取“国家主导型”制度路径，将深海开发视为地缘政治博弈的关键筹码。其主要以技术研发与开采实践为导向，以国内法为支点开展深海采矿作业。日本不断更新法律体系，2024年先后修订《海洋能源矿产资源开发计划》与出台《第四次海洋基本计划》,明确了日本深海资源开发与碳中和目标的协同路径。同时其通过尖端科技与持续试采，维持在全球深海博弈中的技术与战略优势。
印度将深海采矿视为大国地位的试金石。虽然其深海开发硬实力不及中美，但印度正通过“深海使命”(Deep Ocean Mission, DOM)这一国家级战略工程来统筹推进，意在制衡中国在印度洋日益增长的影响力。目前，印度已有两份深海海底勘探合同，2024年印度继续向ISA提交了两份勘探申请。如果获批，印度将持有四份合同，在数量上逼近中国，显示其极强的追赶意愿。总体来看，印度的深海战略与中国类似，采取制度内扩张与开采实践同步走的路径。印度于2019年发布《2030年新印度愿景》,将蓝色经济列为核心增长领域；2021年启动“深海使命”计划，围绕采矿技术、深潜器研发及生物多样性保护等领域奠定制度基础。通过国家主导模式，印度积极拓展国际合作，为本国深海产业争取合法性与关键资源供应。
二、全球深海矿产治理法律机制的合法性危机
国际海洋法法庭(ITLOS)于2024年5月应小岛屿国家气候变化与国际法委员会(Commission of Small Island States, COSIS)的请求发布了咨询意见。该意见确认，温室气体排放构成《联合国海洋法公约》所定义的“海洋污染”,各缔约国有“尽职调查”(Due Diligence)义务，必须采取一切必要措施防止、减少和控制温室气体排放对海洋环境的污染。在全球海洋治理日益法制化、制度化的当下，大国间就全球深海矿产的制度竞争具有三大特征：内外制度呼应、多维度互动、不对称性博弈，在三者共同作用下，ISA的合法性和权威性受到质疑。
首先，内外制度呼应的趋势表现为，主要大国在深海矿产开发战略上普遍注重国内与国际制度的协同与对接。例如，中国、日本、印度通过国内法律与规划来对接国际海底管理局(ISA)的合同框架；美国则依据其1980年《深海海床硬矿资源法》构建起一套国内平行机制；欧盟也借助内部立法推动所谓“暂停”深海采矿，意在对外宣示其倡导更高环境标准的立场。这些做法都显示出各国正有意将国内立法、产业政策与国际规则谈判紧密联动，形成内外支撑的策略布局。其次，当前博弈呈现多维度交叉的特点，大国不再局限于单一竞争领域，而是在规则制定、技术储备与话语权塑造等方面同步竞逐。在规则层面，发达国家侧重市场效率与发展中国家强调公平分配之间的分歧，导致像《采矿规章》这类核心文本的谈判进展缓慢。在技术层面，各国竞相投入研发先进采矿装备，以技术实力作为争取制度主导权的筹码。在话语层面，各方通过生态环境叙事争夺对国际公共利益的代表资格：欧盟推动以预防为主导的“暂缓开发”主张，美国借助环境风险议题施加影响，中国和印度则强调基于科学的合理开采。这种多线并进的竞争格局，使得深海开发领域的国际互动日趋复杂。最后，博弈中存在着明显的不对称性，主要体现在南北差距以及制度内外的实际影响力之别。一方面，南北立场分化加剧——尽管“77国集团”坚持深海资源属于“共同继承财产”,但由于技术与资金多由发达国家掌握，双方在开发路径上逐渐形成对立。另一方面，制度内外的实力不匹配也日益凸显：未正式加入《联合国海洋法公约》体系的美国，仍能通过资本优势和盟友网络施加实质性影响；而许多制度内的发展中国家却因能力有限，难以有效参与决策。这种深层次的结构性不平衡，不仅制约了协商效率，也进一步动摇了国际海底治理机制的合法性基础。
全球深海矿产治理面临的张力，实质上是“合法性逻辑”与“权力逻辑”的博弈。以美国为代表的某些大国，更倾向于运用“权力逻辑”,将制度作为维护自身优势的工具；而中国等广大发展中国家，则坚定维护以《联合国海洋法公约》为核心的“合法性逻辑”,追求公平、共享的治理秩序。从合法性逻辑看，国家对制度的服从源于对其合法性的追求。拥有强合法性的制度需符合法律规定与利益共享，才能有效凝聚成员行动，引导单一国家的治理行为。因此建立在“共同继承”原则之上的ISA,必须回应发展中国家关于资源分配与技术转让的诉求，否则其合法性与权威将受到质疑。然而随着美国缺席、平行机制建立及内部立场分化，ISA的合法性正面临严峻挑战。同时博弈更深植于权力逻辑，国际体系中制度往往是大国维持优势、实现扩张的工具。大国常以“合法性”包装达到对制度性权力的追求。在深海治理领域，美国虽处体制外，却通过国内法和盟友网络保持对ISA的实质影响；印度通过扩展ISA合作将许可转化为资源优势；欧盟则借生态话语将“暂停采矿”塑造为公共利益，以弥补技术短板。这种互动构成了“权力借壳合法性”的结构特征：大国利用科学不确定性或环境伦理重塑制度合法性，实则是争夺未来的规则主导权。
换言之，合法性为权力博弈提供外衣，权力博弈则为合法性重塑注入动力。由此可以解释《采矿规章》谈判为何长期陷于僵局。发展中国家坚持合法性逻辑下的公平分配，而发达国家追求权力逻辑下的效率回报。不同逻辑框架的对抗导致了治理僵化。总之，随着大国竞争加剧与能源转型紧迫性的上升，全球深海矿产治理体系正陷入合法性与有效性的双重困境。同时
文章来源：节选自《全球深海矿产治理的制度困境——基于大国竞争的视角》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2026年第1期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：于宏源，同济大学政治与国际关系学院长聘特聘教授，同济大学极地与海洋国际问题研究中心执行主任
