李志文等：治理重心转换引发国际海洋法治的价值震荡

传统全球治理失灵是当今世界地缘关系持续紧张、海洋争端频发的根源。随着区域主义路径的兴起，全球治理重心向区域转移，各国开始将战略视野聚焦于本国周边海域的安全与发展利益，带动了法治理念革新，引领了国际海洋法治的秩序观、合作观、责任观等价值因素的演化。

一、国际海洋法治秩序观：“自由-安全”结构的偏移

国际海洋法治秩序观是引领国际海洋治理中各类主体有序行动的观念性因素，涉及“国家海上行为的限度”（the limits of permissible action）和“国家海上权力的平衡”（the balance of power）两个因素。前者指向国际社会普遍接受的规则，注重共同价值下的国际海洋法律规则建构及运行；后者通过设置约束或限制措施，遏制单边主义倾向，强调对海洋事务公正性的追求。这两者均包含价值性内容，并借助全球性的宏观叙事引领海洋治理的总体趋向。

国际海洋法治秩序观蕴含了“自由”与“安全”的双重价值。历史上，国际海洋法治秩序曾展现出一种权力与权利相交叉的“自由”本位结构。意识到开放的海洋秩序更有利于将国家海上力量转化为利益，西方现实主义战略家们以海洋自由为中心，推进国家行为与国际权力高度联系的海洋秩序元叙事，为海上强国的海洋活动提供合法基础③。与此同时，海上实力较弱的沿海国家既面临军事、政治等传统安全威胁，又无力应对海盗、船舶污染、海上自然灾害等非传统安全问题。纯粹的“自由”导致了不公正的国际秩序。在独立民族国家与第三世界国家的不断抗争中，1958年的“日内瓦海洋法四公约”④，以领海、毗连区、大陆架等制度保护沿海国的海洋政治、经济和公共安全利益，从地理广度、权利范围两个层面限制海洋自由。1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）更是通过明确界定领海范围、设置专属经济区制度，赋予沿海国相应海域的管辖权，规定专属经济区内的“适当顾及义务”，进一步提升了“安全”价值的地位。由此，国际海洋法治秩序观中的“自由”与“安全”价值得以均衡发展。

“自由”与“安全”的互动因区域主义勃兴而流变。随着区域治理的功能凸显，国际海洋法治秩序观所涉及的“国家海上行为的限度”及“国家海上权力的平衡”不再以全球普遍接受为唯一要义，区域共识成为新兴参考因素。受此影响，尽管“自由”与“安全”的整体动态平衡不会发生变化，却可能体现出区域间差异。以存在广泛争议的海上军事活动自由为例，囿于时代限制，《海洋法公约》未能预测到专属经济区内他国的军事活动可能对沿海国的国家安全造成的威胁①，并未对其加以明文限制，而是宽泛地规定其应当符合“和平目的”②，从而留下了法律缺口。西方海上强国试图将其秩序观强加于其他国家，极力主张在他国专属经济区内开展军事活动的正当性，认为其“不仅符合海上强国的利益，还符合反对者的国家利益”③，意图最大化拓展国际海洋法治秩序中“自由”价值的范围。事实上，多数以“自由”为价值取向的海洋法治秩序主张，往往并不包含深刻的理论阐释或严密的逻辑论证，仅以口号性的话语收割国际认同，具有浓烈的霸权政治色彩④。在全球治理变局之下，地缘政治因素在区域具体海洋事务中复现，引发了国际海洋法治秩序“自由-安全”结构的相对失灵。

二、国际海洋法治合作观：“民主”与“私益”价值的辩证

治理重心转向促使区域合作成为推动国际海洋法治的重要手段，为区域海洋善治提供备选方案，并在全球性海洋事务治理中提升地区影响力。但同时，区域海洋合作又会引发国家对个体、区域利益的过分追求，与全球海洋治理的整体价值背道而驰。

区域海洋合作蕴含“去中心化”的民主精神，对多极化时代的国际海洋法治意义深远。随着世界多极化进程的推进，依靠霸权国家输出权力来运行的“中心化”合作框架开始扁平化发展，国际海洋法治呼唤多层级、多元规则并存的新型治理模式，民主化的区域海洋治理被赋予两方面必要性：一是区域民主增强合作行动力。全球海洋治理下多重治理主体的复杂利益诉求难以统合，导致合作陷入困境。相比之下，小集团式的区域合作更容易在区域民主中达成。各国出于对周边海洋事务的关切而愿意开展区域性沟通交流，达成小范围合作共识。二是区域民主提升合作针对性。基于自然、社会等方面的原因，各区域存在一定的差异。例如，北极区域因特殊的自然与人文条件，适用区别于其他地区的海上航行、环境保护规则，并需要在合作中考量特色化的原住民元素。在全球性海洋治理中，针对性的合作需求可能被“一揽子”谈判模式所忽略，而区域民主能够有效填补这方面的空白。

同时，区域海洋合作也可能带来“地区主义”的私益倾向，损害国际海洋法治的整体性。其一，碎片化的海洋法律合作可能阻碍国际海洋法治的整体化进程。长久以来，国际社会依托区域海洋合作形成了大量涉及渔业、环境等方面的多边或双边协定，这在协调区域内部海洋利益分配的同时，也加重了国际法律文件间的割裂。碎片化的法律文件会加剧全球性合作谈判的分歧，增加制定统一性公约的难度⑤。其二，小范围海洋法律合作可能背离国际海洋法治的整体价值。相较于全球性合作，区域性海洋合作需要协调国家意志的范围较小，大国的影响力相对容易渗透，区域海洋治理可能成为霸权大国谋求私益的政治工具。为克服区域海洋合作的弊端，发扬国际民主价值至关重要。区域海洋合作在很大程度上代表了各区域的共同意志，只有扩大国际民主价值，充分考虑区域差异、尊重既有机制、排除政治工具化的区域治理安排，才能避免国际法律文件的割裂以及国际海洋法治整体价值的背离等问题。而在新兴海洋造法合作进程中，需要统筹考虑对现有全球、区域、次区域法律文件的包容，为跨区域、跨领域的法律制度设置兼容机制，淡化区域海洋合作的负面影响。

三、国际海洋法治责任观：“共同”与“区别”原则的衡平

国际海洋法治中的责任观，源自对国际公共产品的供给需求。国际公共产品的经济学特性决定了供给主体往往不易得到补偿或收益，因此，海洋经济相对落后的国家难以同时兼顾发展与供给，而发达国家亦缺乏主动供给的意愿，区域性发展差异使国际公共产品供给责任的分配成为国际海洋法治的新问题。而原属气候领域的“共同但有区别责任”原则，则能够为国际海洋法治提供责任观指引。

在全球海洋治理中，“共同”原则意味着各国承担海洋法治的普遍性责任，“区别”原则强调基于各国能力、受益情况等因素进行差异化责任分配。“共同”与“区别”原则在国际海洋法治中并非自始即受到同等的对待。根据英国学者哈丁教授提出的“公地悲剧”理论，整体资源有限的公地会因个体对利益的无限制追求而走向毁灭，海洋亦是如此。为了避免海洋遭遇“公地悲剧”，每个沿海国家都负有相应的国际公共产品供给责任，“共同”原则得到普遍认同。与此同时，“区别”原则却被有意忽视了。在国际海洋法治的具体实践中，国际规则着重强调海洋环境保护、海洋安全以及人类共同遗产原则等方面的重要性，而“区别”原则往往优先级较低。一项国际海洋法庭针对国际海底区域环境保护责任的咨询意见显示，国际海洋法并不承认发展中国家在海洋环境保护中享有“优惠待遇”（prefer entail treatment），这在一定程度上反映了“区别”原则的沉睡状态。

区域治理在当代全球治理体系中的效用提升，为“区别”原则的扩展带来了契机。在传统国际海洋法治中，“共同”与“区别”原则下的价值理念并不均衡，发展中国家的诉求难以得到足够尊重。而借助区域治理，发展中国家更容易形成区域话语合力，成为国际海洋法治“区别”原则扩展的重要推手。以小岛屿国家为例，作为全球海洋治理体系中相对弱势的群体，小岛屿国家通过成立国家联盟（Alliance of Small Island States，AOSIS），发展共同话语、采取一致行动，强化对全球治理体系的影响力。小岛屿国家联盟在联合国海洋大会上呼吁“加强对可持续蓝色经济的支持”，提出由小岛屿国家承担维护其管辖海域环境及资源的责任，由发达国家提供投融资帮助，在全球范围内引起广泛认同。而小岛屿国家在海洋治理领域所提出的一系列发展中国家优先性主张，亦有助于“区别”原则融入国际海洋法治，使之与“共同”原则得到同等的重视。