目前，生态环境损害主要存在三种救济路径：一是行政机关对污染环境和破坏生态行为的监管权；二是法律规定的行政机关作为索赔权人提起生态环境损害赔偿诉讼，也被称作行政机关的索赔权；三是检察机关或法律规定的组织提起环境民事公益诉讼。对于第三种救济手段，尽管《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）第58条规定符合法定条件的社会组织可提起环境公益诉讼，但《生态环境法典草案》第1067条第1款作为特别法并未赋予其诉讼主体资格。而检察机关所提起的公益诉讼与海洋生态环境损害赔偿制度为补充关系，且二者均适用民事诉讼程序，救济程序的雷同导致这只是起诉主体的变化，而无助于“重大损失”的进一步解释。但从救济体系中观察，海洋生态环境损害赔偿制度并非孤零零地存在，其与监管权在救济手段、救济程序与救济理念等方面相异，却在海洋生态环境救济这一目标上相同，笔者以“重大损失”作为索赔权与监管权的衔接点，并在这一衔接过程中探寻其内涵。
一、海洋生态环境损害赔偿与行政执法之救济目标相同
在传统行政法理论中，行政权一向被视为公共利益的主要代表，其基本任务就是保护公共利益，实现公共政策。毫无疑问，海洋行政执法旨在保护海洋生态环境所承载的社会公共利益；而海洋生态环境损害赔偿制度是否以社会公共利益的救济为目标，尚且无法直接得出确定结论。一方面，重大损失作为其结果要件，从文义解释出发，是指国家利益的丧失，而国家利益是指国家在整体上具有的政治、经济和战略安全利益。另一方面，许多学者认为生态环境损害赔偿制度的法理基础在于自然资源国家所有权，其蕴含着国家利益。这一观点也被最高人民法院所采纳。不同于传统民法中共同作为私人自治的对立面而限制个人的自治空间，国家利益与社会公共利益在海洋生态环境损害赔偿制度中的区隔则会引发在诉权基础、起诉主体以及救济范围等方面的差异，二者须予以区分。
重大损失应当采取社会公共利益受损的理解，具体表现为海洋生态环境损害，理由如下：第一，法律解释应始于文义，但不能止于文义，更为重要的是考察文义背后的规范目的。新修订的《海洋环境保护法》将“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”整合为“污染海洋环境、破坏海洋生态”，《生态环境法典草案》继承这一修改，表明不再区分行为客体究竟是海洋自然资源，还是海洋生态环境，而是将其统一为后者，彰显并强调保护海洋生态环境的规范目的。此举的理由在于，海洋自然资源与生态环境是紧密相连的，二者存在交互性。同时，抽象的国家利益使得行政机关在诉讼程序中无从证明，也可能因其利益边界的不确定性与模糊性致使各种损失被囊括进来，从而不当扩大损害赔偿范围。第二，即使将国家利益落脚于自然资源国家所有权，该说也存在诸多问题。一种观点认为，海域因其具有实态化的使用价值，因而可以归类为民法意义上的物，又因其所包容的水环境容量具有生态功能，还可以将其归类为环境法意义上的环境要素。由于两种受损客体相同，可以借助自然资源国家所有权向侵权行为人请求赔偿。此种观点将自然资源国家所有权与私主体所有权划等号，完全可以借助于侵害绝对权的损害赔偿诉讼加以保护，没有必要在《生态环境法典草案》中专门规定海洋生态环境损害赔偿制度。
另外，基于海洋的整体性，海洋自然资源兼具社会公共利益。另一种观点对此进行修正，认为国家所有权并不具有私益属性，而生态环境作为公共财产，国家作为名义所有权人应当为保障公共利益、满足公众需求履行生态环境保护和管理职责。此种具有公共性质的国家所有权的理论意义在于通过所有权这一权利分析工具来回答政府成为损害赔偿请求权人的主体资格问题，除此之外，国家所有权再无更多意义，其实质内涵仍在于国家所负有的生态环境保护义务。而对于国家如何成为生态环境损害赔偿的请求权主体，可以寻求法定诉讼担当的原理。更为重要的是，自然资源国家所有权并不符合我国现行法确立的索赔体制。《生态环境法典草案》第1067条第1款规定有权提起索赔的主体为“依照本法规定行使海洋生态环境监督管理权的部门”。根据《海洋环境保护法》第4条的规定，生态环境主管部门、自然资源主管部门、交通运输主管部门等在不同的职能领域内均有权行使索赔权。同时，《海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定》第3条与第4条也确立了依据不同部门的职能分工而提起海洋生态环境损害赔偿，此种“谁监管、谁索赔”的惯常做法从《海洋环境保护法》修订之前一直延续到现在。根据2018年《国务院机构改革方案》的规定，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，其他行政部门并没有被赋予此项职责，如果按照自然资源国家所有权理论，仅有自然资源部有权提出索赔，显然与我国目前既有的索赔体制相冲突。
如此一来，在海洋环境保护领域中，自然资源国家所有权的核心在于国家的海洋生态环境保护义务，根据权利与义务的关联性，该义务指向的是不特定多数人对海洋生态环境享有的利益，即社会公共利益，表现为海洋生态环境损害，这与海洋环境监管部门执法的救济对象相同，则《生态环境法典草案》第1067条规定的“重大损失”可以作为海洋生态环境损害赔偿与行政执法的连接点，是否构成“重大损失”需要放在索赔权与监管权共同配合之中进行考量。
二、行政执法优先于海洋生态环境损害赔偿
生态环境是一个有机统一体，其中某个环境要素遭到污染或者破坏，如果未及时采取预防措施避免损害发生或者扩张，就可能扩散至整个生态系统，造成更大规模的损害。此外，生态环境的损害鉴定与修复方案制定具有较强的技术性，需要由专业机构进行探测、勘验，因地制宜地制订解决方案，而行政机关所实施的行政措施则具有主动性与专业性，能够对生态环境损害进行有效救济。一方面，行政机关面对随时可能涌现的生态环境风险，可以审时度势地采取多元化、科技化手段，灵活地处理环境公共事务，在生态环境可能遭受损害之时果断采取有效措施，事前防止损害的发生。另一方面，行政机关走在生态环境执法的一线，有着专业的从业人员、科学的技术配置以及丰富的执法手段，能够迅速应对突发的生态环境损害，并制订有效应对方案。不过，行政机关也具有其局限性。如果发生重大生态环境污染事件，行政机关要求责任主体履行修复义务，但责任主体并不履行且代履行费用过高而无法通过当地财政代为修复，其也没有法律授权而无权强制执行相应的履行费用，则责任追究将会陷入困境。因此，生态环境损害救济仅依靠行政机关尚不能覆盖全部情形，需要司法机关予以配合。
为此，多数学者均主张在采取行政救济与司法救济多元救济体制的基础上，奉行“行政救济优于司法救济”的一般原则，即作为公法手段的行政执法应当先行发挥作用，适用民事诉讼程序的索赔权应当作为补充。而海洋环境污染具有流动性与国际性，损害结果鉴定具有专业性和复杂性，再加上海洋本身的自净能力一定程度上掩盖了污染发生的多因性与潜伏性，预防风险与及时制止损害扩大就显得格外重要。这些特点均要求海洋环境监管部门在海洋生态环境发生损害时采取更为主动的措施。由此可知，海洋生态环境损害赔偿制度仅作为一种事后性、兜底性的司法救济与行政救济并行，这说明司法救济并非单独存在，而是与行政救济相互配合而处于动态变化之中。换言之，海洋环境监管部门根据具体情况采取不同的行政措施来阻止海洋生态环境损害发生或者弥补已发生的损害，司法机关就应根据行政救济的效果对海洋环境监管部门提起的诉讼进行不同的判决，以避免因重复救济而导致相关主体的责任不当扩大。
来源：节选自《法典视角下海洋生态环境损害“重大损失”之界定》，原刊于《经贸法律评论》2025年第4期
作者：陈景善，系中国政法大学民商经济法学院教授；白艺凡，系中国政法大学民商经济法学院民商法学硕士
