全永波等：基于海洋生态环境跨界治理法典化应有逻辑的《生态环境法典（草案）》完善

对照海洋生态环境跨界治理法典化的应有逻辑，《生态环境法典（草案）》在基于生态系统的制度框架、面向生态安全的责任体系以及统筹国内法治与涉外法治的规则衔接等方面仍存缺陷。因此，草案的完善需要紧扣法典化的逻辑要求，从制度框架、责任体系和规则衔接3个层面入手，实现海洋生态环境跨界治理法典化的核心目标。

一、健全基于生态系统整体性的海洋生态环境跨界治理法典化制度框架

以可持续发展的逻辑主线展开，生态环境法典对海洋生态环境跨界治理的制度建构宜用“总—分”的框架体系展开。在此背景下，海洋生态环境跨界治理法典化的篇章设计必须契合生态系统整体性，采取适度法典化的编纂方式。

第一，系统性统筹国家管辖海域和管辖外海域的制度规范。一方面，细化法典域外适用的范围。在明确法典域外效力时，需要进一步细化阐释《生态环境法典（草案）》第3条、第52条所涉海洋生态环境跨界治理情形，提升条款的可操作性与实践指引性。例如，可在第3条补充国家管辖海域外其他环境污染应当包括下列内容：（一）污染源位于域外，通过大气环流、洋流等自然过程传输，导致我国管辖海域环境质量严重超标或生态功能严重退化的；（二）域外主体在公海从事深海采矿、核动力装置试验等活动，直接或间接严重威胁我国海洋生态安全的；（三）域外主体在公海或他国海域非法倾倒持久性有机污染物、微塑料等难降解物质，经长期累积传输至我国管辖海域，对海洋生物多样性或生态系统功能造成严重潜在威胁的；等。另一方面，明晰污染防治、生态保护、绿色低碳发展编中海洋生态环境跨界治理条款的具体规定，完善域外污染防控条款。在“废弃物倾倒海洋污染防治”“船舶海洋污染防治”等章节，增加对域外船舶在公海或他国海域进行废弃物倾倒等行为，对中国海洋生态环境造成或可能造成严重不利影响的管控措施。

第二，将对来自国家管辖海域外的生态环境跨界影响纳入生态环境影响评价范围。《生态环境法典（草案）》完善中应当将应对核污染水排放、船舶压载水处置、塑料和微塑料跨界流动、跨界的重大溢油事故等的评估纳入其中，并完善跨界生态环境影响评价制度。建议在总则编涉及生态环境影响评价的相关章节中，明确把草案第3条所涉事项纳入生态环境影响评价的内容体系。具体的条文可表述为：“国家加强对中华人民共和国管辖海域外跨界生态环境影响评价，具体办法由国务院生态环境主管部门制定。”

第三，制定专门的累积性跨界污染生态环境治理制度。面对塑料和微塑料跨界污染、气候变暖引起的海平面上升、海洋酸化等造成的次生灾害，设置专门章节进行规制和预防，或将其纳入“生态环境影响评价”“应对气候变化”章节中，明确评估指标、方法与周期，综合考量其对海洋生物多样性的损害和人民健康生活的影响。另外，应当涉及预防气候变化造成物种迁移和外来物种入侵的制度设计。针对跨界迁徙的海洋生物，制定专门的保护措施，与周边国家共同建立生物迁徙廊道保护制度，协调渔业捕捞等活动，避免对跨界生物多样性造成严重减损。同时，加强对外来入侵物种跨界传播的防控合作，共享监测信息，联合开展外来入侵物种清除行动。

二、构建以生态安全为核心的海洋生态环境跨界治理责任体系

《生态环境法典（草案）》法律责任体系存在行政责任、民事责任和刑事责任的结构性失衡、跨界污染规制缺失，执法司法合作有限等问题，需要在加强跨界污染监控的基础上，强化法律责任和附责编中跨界污染追责机制，优化涉外执法路径，构建海洋生态环境跨界治理的立法执法保障体系。

第一，加强对新型、复杂型跨界污染的监控和防治。建议在第二编“污染防治”中新增海洋噪声污染、核污染水跨界流动等新型跨界污染的防治条款；明确对海洋噪声污染的监测、限制标准，规定船舶在经过海洋动物迁徙通道等敏感区域时的减速、降噪等义务；针对核污染水跨界流动，建立监测预警与应急处置机制，要求相关国家提前通报核污染水排放计划，并对中国管辖海域进行跟踪监测。

第二，强化跨界污染追责机制，优化涉外执法路径。在法典的法律责任和附则编，针对域外主体造成中国海洋生态环境跨界损害的行为，可以明确具体的法律责任追究条款。①明确域外责任主体追责条款。明确规定域外主体应当承担生态修复费用、赔偿损失等民事责任以及在情节严重时可能面临的刑事责任。②明确执法机关对外籍责任主体启动“临时环境管制措施”“生态修复费用担保”“海域封禁措施”等执法手段的合法依据。③建立国际合作违约惩罚机制。对于在国际海洋生态合作中，他国违反合作协议、不履行联合监测、数据共享等义务的情况，制定相应的惩罚措施，如在一定范围内限制与违约方在海洋开发、渔业等领域的合作等。

第三，构建海洋生态环境跨界治理的立法执法保障体系。生态环境法典编纂目前采取了适度法典化的模式，对现行相关单行法分情况处理，其中对《海洋环境保护法》等10部法律在编纂入法典后不再保留；将《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》等择其要旨要则纳入或者体现到法典之中并需要做好单行法与法典的制度衔接。特别是，生态保护编草案二审稿多次提及要依照《中华人民共和国海岛保护法》等法律、法规的规定，对海洋生态系统进行治理。因此，对这些单行法要做好同步的修改与完善工作，这样才能发挥单行法对法典的补充和保障功能。另外，需要进一步明确海洋生态环境跨界治理的执法依据。高水平、高效率的执法体系是海洋生态环境跨界治理的重要保障，海洋生态环境执法职责体系的完善程度直接影响执法效能。《中华人民共和国海警法》第5条规定的海警机构职责包括“对海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业生产作业等活动进行监督检查，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动”等，第12条规定的海警机构依法履行的职责包括“依照法律、法规和中国缔结、参加的国际条约，在中国管辖海域以外的区域承担相关执法任务”。《生态环境法典（草案）》完善中需要明确海警等相关执法机构的跨界执法权，包括跨界调查、扣押、处罚等职权。

三、推动海洋生态环境跨界治理制度的国内法与国际法规制有效衔接

命运共同体理念是法典草案对生态环境跨界治理的逻辑导向，海洋生态环境跨界治理需要通过区域合作构建“周边命运共同体”机制、完善国内法治和涉外法治的衔接，加强配套法规制定，促进跨界治理法典化的实施保障。

第一，完善国内制度和国际法制度的适用规则。以国际海洋法作为起点和基础是基于立法系统性和整体性，并落实党的二十大报告关于“统筹推进国内法治和涉外法治”的必然要求。在《生态环境法典（草案）》总则编中，应当对海洋生态环境跨界治理基本规范加以确认，明确跨越国家管辖海域的生态环境治理的规范目标、适用范围与制度原则，以国内法为基础审视已加入国际条约的适用性，夯实后续具体条款的规制逻辑。草案已经考虑到应对气候变化、绿色低碳发展等方面的法治需求，确立基础的规范框架，其修订还需要研究《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》，兼顾《BBNJ协定》等，针对中国缔结或参加的国际公约或区域协定制定相应的配套法规规章，或通过全国人大常委会形成关于公约执行的决定文件等。

第二，优化国际合作制度。优化国际合作规定，设立“国际合作”专章或“全球生态责任条款”，新增专章需要提出“中国与周边沿海国联合建立海洋生态环境保护组织，统筹推进跨界海域联合监测、数据共享及标准协调”等相关条款，同时明确组织的职责包括制定跨界污染应急联动预案、协商跨界生态补偿标准等。另外，《公约》第111条确立的紧追权制度也为中国相关机构域外权力行使提供了制度依据，《生态环境法典（草案）》第52条授权有关部门和机构“采取必要的措施”，必要的措施除了包括中国执法机关采用必要行政执法手段以外，还可加强和域外国家的执法和司法协作，构建执法司法跨界联动机制，明确对中国海域环境和生态有实际损害的，中国司法机关可以依法介入。

第三，构建跨区域生态环境治理机制。党的二十届三中全会《决定》要求“建立健全周边安全工作协调机制”。中国可以在现有西北太平洋行动计划基础上，借鉴欧盟在环境治理中的经验，由中国、日本、韩国、俄罗斯四国以议定书形式建立环境责任制度，加强渔业部门、海事管理部门与其他海洋监管部门的合作。在中国东盟系列合作机制基础上，优化“中国—东盟安全与灾害合作”机制框架，探索跨界生态环境保护合作。参考德国、法国模式，对于海洋生态系统相似的地理区域（如大陆架、海洋生物栖息地等），中国可以牵头与周边国家建立跨界海洋保护区，既能缓解周边因海域岛礁等敏感问题而产生的纠纷，也能从生态安全共担责任角度，构建周边命运共同体，逐渐探索跨界海洋治理的全链条协同机制构建。