习近平指出并强调：“全球治理格局取决于国际力量对比，全球治理体系变革源于国际力量对比变化……我们要积极参与全球治理，主动承担国际责任，但也要尽力而为、量力而行。”与1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）兼容意味着，一方面国内法的规定不能与该公约存在冲突乃至对立；另一方面国家可以通过行使立法管辖权对该公约赋权的主权权利进行细化，特别是针对深受该公约直接规制的EEZ和大陆架，制定生态环境保护相关活动的法律规则。在百年变局下地缘政治风险不断增大以及中国资源能源供应持续趋紧叠加的大背景下，就EEZ和大陆架内生态环境保护相关活动制定《生态环境法典（草案）》之于该公约的不足之处的纾解方案设计，生态环境法典及其配套法规规章应该遵循的思路是：确保与该公约不冲突，并以之作为兼容的底线；妥善规定其他国家在中国EEZ和大陆架根据该公约享有的权利，并根据公约就管理制度作出规定；对EEZ和大陆架内生态环境的保护程度应该适度，避免因过于严格而导致被其他国家或其支持的单位或个人能够轻易据之启动针对中国国家以及（特别是大型或者战略性的）EEZ和大陆架内自然资源开发利用项目的国际争端解决程序或者国内诉讼程序。
一、合理界定EEZ和大陆架内国家生态环境保护义务和管辖权
对于国际法赋予沿海国自由裁量空间的规定，可通过国内立法将条约国际法和习惯国际法的规则以及一般法律原则合理转化为符合中国国家利益的规范，进而反哺国际法的发展和完善。针对《生态环境法典（草案）》EEZ和大陆架内生态环境保护制度存在的不足，应该在不违反1982年《公约》确定性义务的基础上，做到立法理念及立法价值与公约规定保持一致，保证具体的条款和制度设计与公约规则不存在冲突或矛盾。对于该公约原则性规定、赋权性规定以及存在留白和解释空间的规定，《生态环境法典（草案）》可通过立法增补或立法解释实现其与国际法的兼容。在系统性方面，生态环境法典作为调整自然资源开发利用、生态环境保护相关活动、绿色发展以及生态文明建设的领域基本法，应该在立法层面实现其与相关自然资源单行法之间的有效衔接。
关于中国在其EEZ和大陆架内的生态环境保护义务及管辖权的界定，于立法技术上有两种方案：①修订相关单行法。通过修订以权益法为特征的《专属经济区和大陆架法》，吸纳1982年《公约》项下义务的规定，同时在生态环境法典总则编中明确规定其他国家在中国EEZ和大陆架的权利和义务适用《专属经济区和大陆架法》。但该方案需要对《专属经济区和大陆架法》的立法目的和内容作出重大改变，将其由国家权益法修订为符合该公约要求的权利义务关系一体的单行法，比较难以实现。②在《生态环境法典（草案）》中以法典化技术在总则编明确区分基于国家主权的专属管辖权与基于主权权利的专属管辖权，区分不同海域内的国家环境义务，进而在海洋污染防治和海洋资源保全保护的相应分编和章节中作出配套规定。由于该公约赋予沿海国在EEZ和大陆架内以主权权利和对特定事项的专属管辖权具有环境整体性、自然资源经济性和生态系统性的特征，以《生态环境法典（草案）》实现国内法与国际海洋法的兼容，相较于其他单行法更具优势和合理性；该方案较为契合生态环境法典的系统治理观与该公约对广义上海洋环境保护和保全的共性价值。此外，第二种方案运用提取公因式的立法技术，可以较小的立法改动协调各单行法的立法目的，为适度法典化的生态环境法典“再法典化”融合各自然资源单行法奠定基础。
实施第二种方案需要在总则编和其他各编中协同发力，充分发挥立法解释等技术的作用。在不改变《生态环境法典（草案）》第14条关于国家所负国际义务的总括性规定的前提下，通过法典说明等具有立法解释性质的文件明确国家对领域内与EEZ和大陆架内权利义务的区别。同时，在其他各编中就国家在EEZ和大陆架应当履行的生态环境保护义务以及对其他国家合法权利的保障义务，作出原则性规定。
二、就EEZ和大陆架内海洋污染防治作出与自然资源单行法相衔接的特殊规定
沿海国在其领域内的生态环境保护义务与在其EEZ和大陆架内的海洋生态环境保护和保全义务存在差异，生态环境法典应该对EEZ和大陆架内海洋污染防治的特殊性予以制度回应。《专属经济区和大陆架法》《海洋环境保护法》等单行法、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等行政法规以及部门规章构建了适用于EEZ和大陆架内污染防治的制度体系。由于《海洋环境保护法》等单行法将被生态环境法典吸纳，对EEZ和大陆架内海洋污染防治的特殊规定需要从《生态环境法典（草案）》着手。
在形式方面，有两种特殊性规定方法。一种是，在《生态环境法典（草案）》第2编第4分编“海洋污染防治”下新增一章“专属经济区和大陆架污染防治”。根据中国EEZ和大陆架管理的现实需求，梳理并根据1982年《公约》规定修改涉及EEZ和大陆架内污染防治的条文，将关于EEZ和大陆架内海洋污染防治的特殊规定集中于此。例如，根据该公约第198条，在新增专章中规定海洋环境污染的国际通知义务。另一种是，对与该公约存在不一致乃至冲突的规定进行修改或补充。例如，对于该公约第230条对外国船只处罚限制的这一中国政府没有声明保留的条款，在《生态环境法典（草案）》相关条文下作出特殊规定：“外国船舶在专属经济区和大陆架实施违法排放污染物等行为的，由依照本法规定行使海洋生态环境监管权的部门或者机构实施行政处罚。”这两种方法在逻辑上属于并列关系，可以择一应用；但从生态环境法典的体系性角度来看，第一种方法更有利于单行法配套修订、执法机关实践适用以及司法裁判。
在内容方面，《生态环境法典（草案）》应该合理限定1982年《公约》项下义务。例如，在明确国家及全体国民负有保护海洋生态环境义务的前提下，增设原则性规定明确国务院生态环境主管部门负责制定EEZ和大陆架内国家义务的制度，通过扩大解释或增设导致海洋环境变化和海洋污染的不可抗力情形，从而防范因不确定性义务导致的不当追责。具体而言，在第52条或者第1054条中增加如下规定：“国务院生态环境主管部门和其他相关部门经过及时采取合理措施仍不能避免中国领域或专属经济区和大陆架受到因全球海洋环境变化等不可归因于本国的海洋生态环境损害的，国家和政府有关部门免予承担责任。”
在立法衔接方面，对于《生态环境法典（草案）》“保护优先”的立法原则，可建立自然资源性主权权利与生态保护的动态协调机制，实现生态环境法典与自然资源单行法的有效衔接。例如，在第797条或第802条增设一款规定：“出现自然资源应急状态或发生危及国家安全的重大事件的，中华人民共和国主管机关依照《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国能源法》等法律的规定，有权采取自然资源开发利用的应急处置措施。”从立法层面实现《生态环境法典（草案）》与安全法和自然资源法之间的衔接，完善国家在紧急情况下（如应对全球能源危机）对EEZ和大陆架内油气等自然资源的应急开发机制，提高主权权利和专属管辖权的灵活性。同时，根据法典的体系性要求，于总则编第二章新增一条或在第52条下新增一款规定第739条关于海洋环境保护法律冲突适用的实质内容，以此实现海洋环境保护在法律概念上的纠偏和统一。此外，我国可依据1982年《公约》赋予的立法管辖权以及《专属经济区和大陆架法》第13条和第15条的规定，制定适用于中国海洋生态环境保护相关活动的配套规定，实现生态环境法典与1982年《公约》的兼容。
三、就EEZ和大陆架内生态环境影响评价作出特殊规定
鉴于EEZ和大陆架的特殊法律地位以及国际海洋法未明确适用于该海域内生态环境影响评价的制度，《生态环境法典（草案）》应该对其作出特殊规定。根据1982年《公约》的规定，其他国家享有基于公平的合理开发EEZ和大陆架内自然资源的权利，因而应该考虑其他国家的单位和个人要求参与规划和建设项目环评的可能性。2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年修订）第11条以不同种类的海洋工程项目为标准，规定了渔业养殖、海洋矿产资源勘探开发和海洋能源开发利用等海洋工程生态环境评价制度。然而，位于不同海域的海洋工程对于公众参与、环境影响范围和环境风险等环境影响评价要素的要求应该不同，该条例以及《海洋环境保护法》都缺少基于海域划分的生态环境影响评价规定。根据EEZ和大陆架内规划和建设项目的特殊性，《生态环境法典（草案）》应该规定EEZ和大陆架内规划和建设项目生态环境影响评价的主管部门，并在这些基础上增设域外主体参与生态环境影响评价的条款规定，以保障包括其他国家的单位和个人在内的公众参与权。同时，需要扩大解释适用生态环境影响评价的范围，将海洋污染或损害的累积因素纳入评价范畴。
对于域外主体的参与权，应该根据1982年《公约》和中国法律对其参与行为作出合理限制。可以采取“申请+审批”制的程序，避免域外的单位或者个人以违反海洋生态环境保护义务为由，恶意阻滞中国行使开发利用EEZ和大陆架内自然资源的主权权利。具体做法可以是，在《生态环境法典（草案）》总则编第5章“生态环境影响评价”第1节“一般规定”中增设一条作为最后一条：“对于专属经济区和大陆架内规划和建设项目的生态环境影响评价，其他国家的单位和个人要求参与的，根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约予以办理，其参与活动受中华人民共和国的行政和司法管辖。”
在评价标准方面，可以在《生态环境法典（草案）》第94条第2款增加如下规定：“在缺乏相关国家标准或技术规范的情况下，可以参照国际组织或国际社会公认的科学方法进行观察、测算、估计和分析。”如前所述，国家对海洋生态环境保护享有广泛的管辖权，包括沿海国根据1982年《公约》第201条享有的制定防止、减少和控制海洋环境污染规则、标准的广义立法管辖权。选择何种评价标准制度是国家行使专属管辖权的具体表现。构建以中国标准为核心，以国际组织制定的或国际公认的标准为补充的标准体系，既有利于中国EEZ和大陆架内生态环境影响评价工作的有序进行，也是实现生态环境法典与该公约兼容的体现。
四、就EEZ和大陆架内生态环境保护相关活动纠纷解决机制作出特殊规定
《生态环境法典（草案）》对EEZ和大陆架内生态环境保护相关活动纠纷解决机制的规定，应该兼顾国内法律主体依据生态环境法典的规定向域外主体主张诉求的情况，以及域外国家的单位或个人向中国或相关单位和个人提起诉讼。中国行使在其EEZ和大陆架内的主权权利和对特定事项的专属管辖权，会影响1982年《公约》其他缔约国（特别是海洋邻国）或其单位和个人的相关利益，因而必须考虑其他国家或其单位和个人作为利益主体以生态环境保护相关活动纠纷解决机制作为工具，对中国主权权利和专属管辖权的行使存在设置障碍的可能情形。《生态环境法典（草案）》关于EEZ和大陆架内生态环境保护相关活动纠纷解决机制的完善可以同时从以下两个方面着手。
第一，明确界定境外主体的起诉资格。首先是明确生态环境民事公益诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》第6条的规定，境外非政府组织的登记管理工作由省级以上公安机关负责，而《生态环境法典（草案）》第143条将生态环境民事公益诉讼的原告限定为同时符合下列两项条件的社会组织：在设区的市级以上民政部门依法登记，专门从事生态环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。这一规定排除了境外的非政府组织等社会组织的原告资格，不利于合法且声誉良好的生态环境保护类境外非政府组织参与中国EEZ和大陆架内生态环境治理工作。建议将《生态环境法典（草案）》第143条第2款第1项修改为：“国内的社会组织依法在设区的市级以上人民政府民政部门依法登记，境外的非政府组织依法在省级以上人民政府公安机关登记。”其次是涉及境外主体的非公益的生态环境民事诉讼制度。EEZ和大陆架的涉外性，加之海洋生态环境污染和破坏的复杂性，导致潜在的海洋利益相关人十分广泛且难以确定。因此，对涉及境外主体的环境诉讼制度必须实现由“风险预防”向“实际损害”的受理转变：一方面合理筛选并保护境外主体在中国EEZ和大陆架内的合法权益；另一方面防止国家生态环境主管部门和有关机构深陷诉讼泥潭。建议在《生态环境法典（草案）》增加下列内容作为第1072条第2款：“其他国家的单位和个人依照本法规定向人民法院提起诉讼的，应当证明其生态环境权益已经遭受实际损害，且该损害与被告实施的污染环境、破坏生态等行为之间存在因果关系。”
第二，增设因第三人所致海洋环境污染、生态破坏的追责机制。首先，可以借鉴《中华人民共和国民法典》关于第三人过错的环境侵权责任的规定，在《生态环境法典（草案）》中就国家承担海洋环境治理责任后的追责事宜作出规定，避免因其他国家或其单位和个人污染或生态破坏行为导致中国承担并不应该承担责任的错位。其次，应该依据1982年《公约》直接或间接赋予的立法、行政和司法管辖权，在《生态环境法典（草案）》及其配套法规或规章中明确“穷尽国内救济”在EEZ和大陆架内生态环境保护相关活动纠纷中的适用，以此完善生态环境司法国内优先管辖的顺位体系。
文章来源：节选自《<联合国海洋法公约>视阈下生态环境法典编纂中专属经济区和大陆架规定研究》，原刊于《中国人口·资源与环境》2025年第10期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：胡德胜，重庆大学法学院教授；郭云鹏，重庆大学法学院博士；许胜晴，江苏海洋大学文法学院副教授
