潘敏等：北约重返北极的后果：安全格局的敌对化转型

北约加强北极军事存在无疑会使北极的安全形势更加复杂, 推动北极地区从“合作型安全复合体”转向“冲突型安全复合体”。地区安全复合体是由友好和敌对关系的模式和实力在主要国家间的分配界定的, 任何一方面的重要变动都会导致对安全复合体的重新界定, 根据安全相互依存的敌对/友好程度形成从混乱无序、地区冲突形成到安全机制(国家努力缓解安全困境避免战争)到安全共同体不同谱系的变化。

从敌友模式来看, 冷战结束后北极地区逐渐形成自由主义占主导的关注环境和人类安全的软安全领域合作的北极安全复合体, 但伴随俄罗斯和北约关系恶化和在北极战略利益冲突的加剧, 双方增加在北极的军事存在和相互威慑, 现实主义主导下的硬安全领域成为北极安全的主导, 北极走向以俄罗斯为安全化对象的敌对的北极安全复合体。北极八国基于既定的利益和目标以及外交政策传统形成友好或敌对关系, 北欧五国在北欧防务合作组织框架内形成了长期的相互合作和信任关系, 美国和加拿大通过北美防空司令部形成在北极紧密的军事合作, 芬兰和瑞典加入北约后, 北极七国都是北约联盟中的正式一员, 北欧国家对北约和美国的追随从而在北极形成的威胁一致性联盟加剧了北极地区的阵营对抗, 北极八国被分裂为以俄罗斯为一方, 以北约为一方的阵营对抗态势。于俄罗斯而言, 北约是历史性的对手, 美国被视为敌对国家; 于北约而言, 俄罗斯是重要“他者”和主要“军事威胁”, 双方将彼此视为安全威胁。从权力分配来看, 美国将北极安全置于美国在北极地区利益的主要支柱以及北约北扩并加强在北极的军事存在、军事能力和威慑无疑打破北极的力量平衡并迫使俄罗斯做出反应, 北极缓冲地带消失, 重回冷战时期北约和俄罗斯两极态势, 大国博弈和战略对抗加剧, 北极安全复合体逐渐从超级复合体走向以北极为中心的大国安全复合体。

一、安全困境与军事化升级: 冲突风险螺旋上升

在无政府国际体系中, 由于各国对彼此之间意图的不确定和国家间的不信任, 一方为增加自身安全而采取的行动引起其他国家的反应被另一方视为威胁, 北约北极国家和俄罗斯增强自身国家安全的行为被彼此视为降低国家安全, 引发两者激烈的行动-反应动态, 刺激北约-俄罗斯关系恶化的“负面螺旋”, 导致安全紧张局势加剧、权力竞争、军备竞赛升级, 甚至潜在的冲突。俄罗斯在北极的军事力量建设和捍卫北极利益的能力被北约北极国家视为进攻和扩张主义, 从而增加在北极的军事演习以加强对俄威慑; 北约自冷战结束以来, 不断扩大抵达俄罗斯的边境和加大对北极的介入, 被俄罗斯视为对其战略空间的压缩, 引发

俄罗斯对安全威胁的担忧, 俄罗斯将西方集体视为进攻者, 将北极视为北约扩张的阵地, 旨在遏制俄罗斯的影响力, 加大俄罗斯的“被包围感”和不安全感, 从而导致俄罗斯的进一步反应, 在北极举行更大规模和更频繁的军事演习。北极军事演习的增加以显示能力、竞争力和防御能力以威慑对手, 但可能被误读, 反而导致北极军事力量激增, 增加挑衅、误解、误判和军事冲突的风险。

国家通过社会的、话语的互动来理解彼此是友好还是敌对, 官方的政治言论将另一方视为威胁, 会逐渐使敌对的假设自然化, 从而导致确定性错位和强大的安全化困境。北极国家对北极的安全化叙述模糊了防御和进攻主义的界限, 将彼此在北极的军事行动视为针对性和进攻性, 刺激了北极地区军事活动的增加并助长北极地区的安全竞赛, 容易导致不必要的军事升级和本可避免的战争。正如Wilhelmsen和Hjermann所言, 俄罗斯和北约关于自我和他者、朋友和威胁的高度安全化的话语构建增强了对彼此敌意的确定性, 导致北极安全困境升级和军事集结螺旋式上升, 因此, 遏制言语的安全化行为、调整官方话语模式对于避免北极军事冲突具有重要作用。建构主义认为安全困境和无政府状态是社会建构的产物, 国家可以通过社会实践活动来形成共有知识, 建立相互信任, 从而使国家行为从安全困境中摆脱。从1987年戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克呼吁建立北极和平区和采取各种裁军措施到2008年北极五国部长在伊卢利萨特承诺加强合作、互信和透明度再到北极理事会部长级宣言, 北极安全很大程度上被言语行为塑造。促进和维护北极地区的和平与稳定符合所有北极国家的利益, 也需要北极国家的共同培育和承诺。从长远来看, 北约北极国家通过降低安全化语言和行为逐渐消解对彼此“敌人”形象的构建, 从积极认同和合作经验以及互动中重建相互信任, 降低对彼此间意图的误判, 将有助于北极安全复合体朝着安全机制甚至安全共同体的方向发展。

二、北极治理的分裂化趋势: 从合作共治到安全对抗

尽管北极理事会等北极治理机制一定程度上塑造了北极地区的社会和环境合作进程, 但北约和俄罗斯之间持续存在的冲突关系和大国战略竞争影响气候变化等非传统安全问题在北极的呈现和解决方式, 阻碍了北极的治理与合作, 北极逐渐从和平区走向冲突区, 从北极例外主义走向发生军事冲突风险的可能。2014年克里米亚危机产生的地缘政治影响外溢至北极, 尽管北极理事会下的治理合作仍在维持, 但是在北极军事安全领域的合作基本暂停或取消, 例如北极防长会议和北极安全部队圆桌会议等西方国家与俄罗斯之间的重要安全合作平台被取消、暂停或在没有俄罗斯参与的情况下举行。在2022年俄罗斯对乌克兰采取特别军事行动后, 北极七国一致宣布暂停与俄罗斯在北极理事会的合作。尽管2023年8月所有北极国家一致同意工作组和专家组可以按照书面程序恢复活动, 并在2024年3月都同意北极理事会工作组以线上形式恢复会议从而有效应对快速气候变化和其他紧迫问题, 但工作速度和水平远低于之前的水平, 北极理事会先前存在的信任程度已经丧失, 高官会议和部长级会议等高层次沟通会议的恢复遥遥无期, 北极七国与俄罗斯之间的正式合作很难恢复到战争前水平。俄罗斯占据北极圈海岸线一半以上, 排除俄罗斯下的北极理事会的合作将使北极成员尤其是北极七国面临着在北极可持续发展、环境保护、社会发展等关于北极发展利益上的损失, 从而影响北极社区的福祉。北极七国对俄制裁包括限制与俄罗斯的科学合作, 对西方与俄罗斯在北极的科学合作产生了寒蝉效应。例如, 丹麦、芬兰和瑞典都实施了欧盟针对俄罗斯的制裁措施, 其中包括暂停与俄罗斯实体的所有科学合作, 并撤回涉及俄罗斯的活动的研究经费。美俄联合永久冻土和碳项目最初旨在俄罗斯北极地区, 但现在已转为研究阿拉斯加和加拿大北部。此外, 北极七国加大对俄罗斯的经济制裁, 特别是在石油和天然气领域撤出投资, 退出在北极寻求的新的俄罗斯资源开发项目, 俄罗斯实际控制的北极航道的国际运输和运营商减少, 北极融资项目被冻结。

尽管全面恢复北极理事会的合作尤其是高层次合作沟通困难重重, 但短期内在搜救、渔业、航行和北极理事会等功能性领域和软安全领域低层次互动可以作为推动北极治理合作的抓手, 缓解北极的紧张局势。2024年3月, 北极理事会应急预防、准备和响应工作组组织了包括俄罗斯在内的北极国家大规模漏油虚拟演习, 是俄罗斯与西方国家之间罕见的合作。此外, 俄乌冲突后, 挪威和俄罗斯仍维持在巴伦支海的渔业合作, 俄罗斯和其他国家的北极科学家仍在通过非官方渠道进行研究合作, 其他具有全球意义的项目如永久冻土观测、保护研究和海冰监测也在继续运作。因而需要将北极的治理合作与更广泛的地缘政治冲突、地方层面的合作和高层政府层面的合作相区分。俄乌冲突凸显了超国家和非国家行为体在维持北极合作中的重要性, 无论是认识北极、保护北极还是利用北极, 无疑都需要北极多元的知识生产者通过合作来供给。侧重于国家中心分析的范式也许并非促进北极安全的最佳解决方案, 北极治理和安全的各个层次在本质上相互依存, 需要扩大对北极地区的安全分析将跨国公司, 非政府组织, 区域论坛和土著社区等超国家和次国家行为体作为影响北极的安全行为者囊括在内, 以提出更稳定的解决方案来实现北极地区的共存。在高层官方沟通不太现实和北极安全前景不确定下, 北极专家、学者、土著社区和居民以及商贸人士成为促进北方合作论坛和网络的重要支柱。伴随北极地区经济和军事活动持续增加, 促进多边对话和应对共同挑战对于确保北极的稳定、安全和可持续性至关重要。