当前，以国际海事组织及北极理事会为代表的北极地区国际组织，已成为制定北极治理规范的主要平台。将新兴治理议题纳入这些国际组织的议程设置，不仅有助于提升中国的国际声誉，也有利于增强中国在北极治理中的制度性话语权。鉴于中国在相关国际组织中享有的决策权仍较为有限，在通过“协同式参与”推动规范议题设置过程中，需重点关注以下三方面问题:议题范围的选定、能力资源的匹配以及国际规范的本土转化。同时，由于中国在国际海事组织与北极理事会中所处角色存在差异，有必要分别从这两个国际组织层面出发，构建具有针对性的参与策略。
一、中国在国际海事组织的参与路径
国际海事组织是维护中国北极权益的重要国际机制，也是中国争取北极治理制度性话语权的关键平台。中国在设定该组织相关议题时，既要着眼于其规则制定的核心职能，也要紧密结合中国在北极航运领域的实际需求，具体可从以下四个维度展开。
首先，将北极航运安全作为议题设置的重点方向，围绕船舶运营安全、船员资质要求及北极海洋生态保护等领域进行系统规划。一是保障北极海上人命安全，涉及《国际海上人命安全公约》在极地水域的适用性、北极航行安全预警机制建设、遇险船舶避难场所划定，以及北极航道疏浚工程等; 二是完善北极船员管理体系，包括制定极地航行船员专项培训课程、优化船员工作与生活保障措施等;三是强化北冰洋环境保护，重点管控船舶大气污染物排放、防治船源油污、规范防污船底涂料使用、治理极地压载水以及处置船源固体废弃物。
其次，提升中国参与《国际极地水域营运船舶规则》(以下简称《极地规则》)修订的制度性能力，做好充分的前期准备与提案储备。一是系统培养极地海事专业人才，制定国家层面的人才发展战略，扩大中国在国际海事组织的人才队伍;二是依托A类理事国地位，密切跟踪《极地规则》的实施进展，评估各国履约情况，精准识别规则中需要修订的环节，积累相应的知识基础;三是开展北极航运前瞻性研究，聚焦船舶硫排放与黑碳减排、极地专用船舶技术标准等新兴议题，为完善《极地规则》细则提供扎实的论证支持。
再次，加大中国籍职员在国际海事组织各层级机构的任职力度。随着全球航运市场与造船产业重心东移，亚洲国家在该组织的影响力持续上升，中国籍职员担任高级管理职务将有助于引导北极议题的发展方向。一是积极支持中国候选人竞选秘书长职位，候选人应具备在国际海事组织30年以上的轮岗经验与丰富管理资历，由国家相关部门协同开展竞选支持，并引导其深度参与组织重 点议题研究与区域事务管理，塑造国际公共影响力;二是增加中国在国际海事组织各专业委员会和 技术分委会的参与度，积极推荐中国专家担任委员会主席，提高中国提案的通过率;三是资助国际 海事组织极地技术合作项目，提交高质量研究报告类提案，提升中国的国际形象与话语权。
最后，推动北斗导航系统在国际海事组织框架内的标准融合。以将北斗系统纳入国际海事组织标准体系为突破口，推进北斗技术的全球化应用，助力中国赢得全球导航通信领域的标准制定权。一是全面参与海上安全委员会相关会议，主动介绍北斗系统的服务性能、应用政策与管理要求，增进各成员国对北斗标准的认可;二是促进北斗系统在北极航运场景的应用验证，开展船载设备在极区电磁环境下的适应性测试，向相关分委会提交测试数据与研究分析，提升北斗系统的全球适用性，完善北极地区北斗基准站的导航定位数据库;三是结合国际海事组织对全球卫星导航系统的性能要求，深化北斗服务标准与国际标准的兼容性研究，系统公布北斗系统的服务规范及在海事领域的性能评估报告;四是培育北斗系统的国际应用生态，鼓励“一带一路”沿线国及北极航道使用国以优惠条件采纳北斗系统，引导市场预期，完善国际供应链管理。
二、中国在北极理事会的参与路径
北极理事会作为区域治理中最重要的国际组织之一，其所制定的国际规范约束效力持续增强。 尽管中国仅以永久观察员国身份参与该机制，难以直接介入核心决策过程，但仍可在议程形成阶段为本国在北极的合法权益提供支持。考虑到北极理事会现有架构的局限性，以及对中国获取制度性话语权形成的制约，中国在通过协同方式参与其议题设置时，宜采取稳健且分阶段的参与路径。
第一，将北极环境保护与可持续发展作为重点议程方向，围绕海上油污防治、资源有序开发和 科研协作等层面构建具体议题。一是北极离岸石油污染管控，涉及北极油气资源的有效管辖、勘探设施操作与突发污染应急处置，以及开发活动的生态环境监测等;二是北极资源开发管理，包括矿产资源开采对原住民传统生计的影响、海洋生物资源养护、资源开发配套基础设施建设等;三是推动北极科学考察合作，聚焦北极气候系统变化对东亚天气的影响机制、北冰洋环流与亚太海洋系统的相互作用、海冰消融对亚欧大陆生态系统产生的效应、全球碳减排与北极碳循环的关联等议题，这些议题政治敏感性较低，属于北极理事会长期关注的领域，有利于促进国际合作。
第二，以北极理事会各工作组为主要依托，系统增强中国在议程设置方面的综合能力。一是强 化议题分析能力，通过积极参与工作组会议，系统搜集并研判会议材料，把握北极国家在议题设置上的倾向，提出契合中国与北极国家共同关切的议题建议;二是提升议题向项目转化的能力，有选择地参与工作组科研项目，重点投入那些关注度高并可能发展为国际规范的项目，定期向北极理事会提交《观察员活动报告》与《观察员评论报告》;三是加强项目执行能力，发挥中国在资金支持和成果转化平台方面的优势，为北极理事会提供可靠、高质量的科学建议;四是拓展议题倡导能力，积极参加“观察员参与特别会议”等机制，着力凝聚并传递中国科学界的集体声音。
第三，借助北极理事会平台，推动《联合国海洋法公约》与《斯瓦尔巴德条约》等国际公约在北极区域的适用。中国应识别这些国际公约与北极理事会现有规范之间的共同点，设计有助于维护中国北极利益的议题提案，尤其应突出联合国体系下相关条约在北极治理中的法律效力与权威地位，例如在气候治理领域援引《联合国气候变化框架公约》，在生物资源开发方面依据《生物多样性公约》等。
第四，依托北极理事会开展以中国标准国际化为目标的科技外交。北极理事会工作组对观察员国的限制相对宽松，且直接组织科技合作活动，这为中国推广本国技术标准创造了条件。一是积极选派科学家参与理事会各类学术会议，特别是在北极船舶黑碳减排、离岸油气防泄漏等新兴规范议题中增加中国提案的数量，提高提案质量，并利用高官会议时机举办边会，扩大中国科学家的国际能见度;二是组织北极利益攸关方举办行业标准交流会议，邀请各国相关标准制定机构参与，探讨如何协同提高对北极理事会科研活动的程序性参与度;三是通过谅解备忘录等机制，加强与东北亚、欧盟观察员国的标准对话，鼓励其在制定本国极地科技标准时参考中国标准;四是为愿意采用中国标准的利益攸关方提供技术转移培训和专家交流项目;五是深化与芬兰、冰岛等北欧国家的北极科技合作，拓展中国参与理事会工作组的项目类型，合作建设北斗导航基站，提升中国标准在北极国家的接受度;六是明确中国标准在北极理事会中的功能定位次序，以标准咨询、服务输出、项目应用和规范融入为主要路径。
当前，北极国家通过将符合自身利益的科技法规与行业标准转化为国际规范，确立了在该领域的主导地位，这使得包括中国在内的非北极国家在适应和遵循这些规则时不得不承担较高的合规成本。在现有北极科技标准体系中，中国的话语权仍然有限，大多时候处于被动接纳由北极国家主导的技术路径的状态。随着信息化进程不断深入，北极高科技领域的国际标准制定与推广已成为各国战略竞争的重要方面，直接关系到一国在北极治理中的实际影响力，因此中国必须加大参与力度。为打破北极国家在技术与标准上的垄断，并在相关国际组织中增强中国标准的存在感，有必要持续推进本土标准的国际化进程，将符合科技发展需求的中国标准作为北极治理领域的公共产品加以推广。
与此同时，中国在既有北极地区多边框架中的话语实力尚难以有效影响相关规范的制定进程，加之非北极国家的身份限制以及在参与北极事务时受到有失公允的评价，都使中国必须应对来自国际舆论与战略竞争的双重压力，并更加关注“协同式参与”路径的实际效能。这一切表明，中国参与北极地区国际组织规则构建的过程，必然需要采取系统而稳健的策略取向。
文章来源：节选自《中国“协同式参与”北极多边治理的政治意涵与路径取向》，原刊于《大连海事大学学报（社会科学版）》2025年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：肖洋，北京第二外国语学院区域国别学院教授
