熊奕成等：全球气候变化下海洋环境资源制度的优化路径

气候变化视角下海洋环境资源的治理挑战，既为中国全面提升治理能力提出全新要求，也为推动相关治理体系的变革创新提供了重要契机。在此过程中，中国需同步统筹推进深度参与全球气候治理与全球海洋治理，以及国内制度体系的优化完善，实现从全球治理体系下被动适应者向主动引领者的角色跃迁。

一、国际协同：以解释共识与软法治理优化规则供给

国际法层面，海洋环境资源制度所面临的规则解释分歧与执行机制缺失问题，根源在于国际社会对国际公约单一“造法”形式的预期，无法适配气候变化议题融入海洋环境资源治理的动态立法需求。为此，应通过推动权威法律解释与多边法律对话，促成《海洋法公约》等既有规则形成更具气候适应性的法律共识；同时，积极运用并塑造软法治理工具，为 BBNJ协定等国际框架下的原则性承诺充实具体实施规范，以柔性制度路径逐步夯实国际海洋环境资源制度应对气候变化的法律根基。

1.促进《海洋法公约》规则的法律澄清，化解适用争议

合法性构成国际海洋环境资源制度与气候治理制度协同的逻辑前提，唯有契合《海洋法公约》立法原意、符合国际习惯法规则的气候议题拓展，方能获得国际社会的普遍认可。当前，ITLOS 第 31 号咨询意见引发的学术争鸣与各国立场关切，要求在现行国际法框架内搭建专业、包容的对话协商平台，渐进凝聚气候议题融入既有规则的国际实践与法律确信，维护国际海洋法律秩序的稳定与权威。

法律澄清的应然路径，系借助联合国国际法委员会等国际法编纂与发展机构的知识供给与理念塑造功能，为海洋环境资源制度与气候议题的交互融合提供超脱政治立场的专业性学理指引。联合国国际法委员会作为联合国框架内，有权对现行国家实践、司法判例与学术争鸣开展系统梳理、明晰阐释及体系化编纂的国际“造法”辅助机构，② 可通过将“气候变化对国际海洋法的影响”纳入长期工作方案，针对“温室气体排放与海洋环境污染之间的关系”等核心争议议题，出具最具权威性与精细化的学理分析。联合国国际法委员会经深度研究发布的报告及形成的结论虽不具有法律拘束力，但其凭借高度专业性为各国政府、司法机构及学界所尊崇援引，能够对后续条约谈判、国家立场塑造及司法裁判说理产生深远影响。

化解规则适用争议的程序性关键，则在于依托《海洋法公约》缔约方会议等多边磋商机制，在气候变化治理语境下凝聚各方对“保护海洋环境”义务的共识。缔约方会议作为《海洋法公约》框架下高度制度化的外交议事平台，其权威性直接源自公约文本本身。相较于 ITLOS 作为司法机构易被质疑存在司法“造法”或越权扩张之虞，缔约方会议由全体缔约国共同构成，属于主权国家主导的政治决策平台，其运作天然以“国家同意”为正当性基础。缔约方会议虽不具备国际“造法”权能，但其通过延长发展中国家提交大陆架划界资料期限等实践，已然彰显出对《海洋法公约》适用的“事实修正”能力，可借助决议、决定等形式在程序框架内回应并调适相关法律适用问题。有学者指出，尽管《海洋法公约》缔约方会议尚未发展为成熟的国际机构或国际组织，仍可参照其他多边条约机制的实践，依据《缔约方会议议事规则》第 68 条设立附属机构以完善其制度功能。据此，可推动其凭借“事实修正”的制度效能，设立专门的科学与技术附属工作组，以引导、协调并统合各国对“保护海洋环境”义务的法律认知。此外，缔约方会议还对ITOLS 具有法官选举的人事权、预算审批的财政权，以及年度报告审议的监督问责权。基于此种制度性影响力，缔约方会议及其附属机构围绕规则解释的持续研讨及相关结论，可通过政治传导效应为 ITLOS 的司法能动主义划定边界或赋予正当授权；相应地，ITLOS 在处理涉气候法律请求时，并非脱离现实语境开展司法“造法”，而是能够呼应主权国家构成的政治平台所凝聚的集体意志，提升其裁决的正当性与国际社会接受度。

上述进程中，中国应秉持建设性参与立场，倡导兼具平衡性与包容性的规则解释理念。在联合国国际法委员会框架下，中国应积极推动将气候变化对国际海洋法的影响纳入其长期工作方案，通过系统提交本国在蓝碳生态保护、海平面上升应对等领域的立法实践与制度案例，推动其研究成果既反映大国关切，亦充分吸纳小岛屿发展中国家、沿海社区及广大发展中国家等气候脆弱主体的特殊境遇与合理诉求。促使最终形成的结论草案超越单纯的技术性澄清，嵌入“共同但有区别责任”原则，为气候治理语境下“保护海洋环境”义务的履行提供兼具科学性与公平性的规范指引。在缔约方会议等多边磋商机制中，面对规则条款解释分歧，中国既不宜秉持僵化保守立场，亦不应提出激进改革主张，而应依托缔约方会议附属机构的专业研究成果，倡导渐进式厘清、务实性合作的路径。通过将抽象法律义务转化为基于共同科学话语的技术性对话，消解政治对立，凝聚各方在具体实施层面的最大共识。

2.构建 BBNJ 协定的软法治理体系，弥补执行缺憾

BBNJ 协定中气候应对相关条款具有原则性特征，而基于原则性规范所形成的模糊性构造，为软法的形成与发展预留了制度空间。国际社会可借助不具有严格法律拘束力，但兼具高度专业权威与政治共识的规范、程序及机制，引导并协调各缔约方将协定文本中的气候承诺转化为具体可行的海洋环境资源治理实践。

其一，依托缔约方会议机制，优先制定并细化融入气候考量的技术指南与程序标准，为缔约方履约行动提供明确统一的规范指引。作为 BBNJ 协定最高决策机构，缔约方会议通过的决议、指南与标准虽不直接创设条约义务，却可对协定既有条款中的未决问题予以具象化阐释。在划区管理工具制度方面，需通过气候适应性设计，将静态保护区边界转型为可应对物种迁移、海洋酸化等动态变化的弹性边界。为此，应推动缔约方会议优先就“划区管理工具选址、管理与监测中纳入气候变化影响评估”制定专门技术指南，要求提案方提交基于最佳可得科学的评估报告，研判未来数十年气候变化对区域生物多样性及生态系统的潜在影响；同时，还应当推动缔约方会议商议确立适应性管理框架，明确气候影响监测核心指标，并预设边界调整等管理措施的触发与响应程序。在环境影响评价制度方面，需通过缔约方会议决议强化气候专项评估要求，推动形成评估活动对气候系统及海洋碳汇功能影响的标准化程序，重点评价相关活动对全球气候系统的负面效应及对 ABNJ 海洋碳汇生态系统的潜在损害。通过统一评价方法学、基准情景设定与减缓措施考量，推动“考虑气候变化影响”从原则性要求转化为环境影响评价报告中具备科学数据支撑的必要组成部分。

其二，推动构建透明化的信息通报机制与“科学－政策”衔接平台，以监测履约进展、促进经验互鉴，为软法规则优化提供实证依据。BBNJ 协定第 51 条确立的信息交换机制，旨在汇集与传播协定实施相关的各类信息，其已针对海洋遗传资源惠益分享等事项设定了具体的信息通报义务。可通过增设专门模块合理拓展其适用范围以作为信息通报载体，要求缔约方定期提交报告，详细说明其在 ABNJ 开展或授权的各类活动中气候应对义务的落实情况。报告内容应涵盖气候导向型技术指南与程序标准的适用状况、针对已识别气候风险采取的预防与减缓措施，以及针对气候变化影响 ABNJ生态系统开展的科研活动与国际合作等。相关报告经秘书处汇总后予以公开，有助于通过信息公开与共享提升软法治理效能。而在科学与政策衔接层面，应在 BBNJ 协定科学技术机构框架内设立气候变化与海洋生物多样性科研工作组，作为 IPCC、政府间海洋学委员会等权威科学机构与 BBNJ 缔约方会议之间的制度化衔接平台。该工作组可就气候变化对 ABNJ 生物多样性的已知或潜在影响、基于自然解决方案的应用潜力等议题编制政策摘要与技术简报，并就缔约方会议提出的科学问题提供专业咨询意见，从而保障相关软法规范及时吸纳前沿科学知识，实现科学认知与政策决策的协同联动。

其三，探索创新性资金供给与能力建设机制，重点面向发展中国家，切实弥合其履约能力差距，保障软法规范得以全面且有效实施。BBNJ 协定软法治理体系的有效性取决于最广泛缔约方的实际执行能力。因此，须将气候维度深度嵌入协定项下财政机制与能力建设框架。一方面，要为发展中国家构建可预期、可及性强的财政资源保障机制，② 推动在 BBNJ 协定财务机制下，设立海洋气候韧性提升专项基金，专项用于资助发展中国家开展 ABNJ 活动的气候风险评估、应用气候适应性技术指南所需的科学调查与专家咨询。另一方面，将气候变化应对能力建设列为 BBNJ 协定能力建设与海洋技术转让条款的优先领域。面向发展中国家科研人员、法律与政策制定者开展系统性培训，内容涵盖气候变化对 ABNJ 影响的科学认知、气候适应性管理工具应用等关键维度，进而缩小全球海洋气候治理领域的能力鸿沟。

二、国内统筹：以规则供给与制度优化衔接回应规范挑战

全球气候变化对海洋物理生态与治理结构的深刻冲击，不仅要求中国加强气候适应性海洋环境资源制度的供给与保障能力，更揭示出中国作为海洋大国与气候治理关键参与方的重要角色。国际承诺必须通过国内法律与政策体系予以转化和落实，而国内的实践经验与制度创新，亦应反向为国际规则的演进与完善提供实证支撑与智慧供给。③ 中国应当从国内法治统筹的战略高度出发，系统性地强化规则供给以填补制度空白、优化制度衔接以化解执行与转化梗阻。

在规则供给层面，应当以《生态环境法典》颁布实施为重要契机，依托配套法规与标准体系建设，推动海洋环境资源制度与气候治理议题互动的体系化、精细化转型。《生态环境法典》将海洋污染防治、生态保护修复与绿色低碳发展等目标予以统合，其协同效能实现有赖于配套规则的精准填充。为此，应运用体系解释方法，将“绿色低碳发展编”所确立的应对气候变化目标、温室气体排放管控等义务，合理转化为“海洋污染防治编”相关制度的价值衡量基准。在此基础上，推进重点领域配套细则的立、改、废、释，补齐操作性规则短板。加快制定海洋碳汇保护与管理专项法规及标准，明确蓝碳生态系统的法律定位、碳汇计量监测方法、交易规则与监管权责；在修订《海洋工程环境影响评价管理规定》及配套技术导则过程中，将项目温室气体排放总量、对区域碳汇功能的长期影响，以及应对海平面上升等气候风险的适应性纳入评价范畴，设置相应减缓和适应措施要求；制定海岸带适应气候变化管理办法与技术规范，纳入基于气候风险评估划定海岸建筑退缩线的制度要素，将气候韧性提升作为海岸带空间规划的核心考量。

在执法与司法的制度优化层面，应立足执法协同联动与司法裁量基准的双重建构，为海洋环境资源与气候治理的深度融合提供系统性法治保障。针对海洋与气候跨体系职责分配模糊的困境，宜在中央生态环境保护督察及各级跨部门协同机制框架下，构建气候要素嵌入式的跨部门执法程序。在中央层面，建立应对气候变化与海洋环境资源事务的统筹协调机制，明确专门机构牵头协调蓝碳生态系统破坏、重大海洋工程气候影响等关键交叉领域的执法事项。鼓励地方制定海洋与气候领域联合执法事项清单，界定跨部门联合执法的案件适用范围。同时，为强化联合执法实质协同效能，需破除部门间数据壁垒，推进一体化数据信息平台建设，整合生态环境、自然资源、气象、海事等部门监测数据，构筑执法活动的统一证据基础。在司法层面，为消解规则模糊所致裁判尺度失衡与裁量权滥用风险，建议最高人民法院适时出台司法解释，就破坏海洋生态系统碳汇功能等新型损害的法律认定、量化核算与赔偿实现路径予以明确，并确立比例原则与风险预防原则的司法适用规范。通过为法官审理涉气候风险新型案件提供法教义学层面的裁判指引，引导其在科学不确定性场景下审慎平衡经济与生态价值、规范风险预防原则的司法适用，在司法能动与裁量权规制之间实现动态平衡。在国际国内法律制度衔接层面，应推动制度转化模式由被动接轨向主动吸纳转型，促进国内法治与涉外法治的前瞻性能力建设。有学者提出，为破解条约实施中的实践难题、填补具体适用规则空白，中国亟须制定专门的“条约实施法”，以立法形式明确条约的国内实施路径。循此思路，面对全球气候变化下快速发展的海洋环境资源制度，可依托“条约实施法”构建的常态化条约转化机制，对已批准或拟批准的条约开展审查，明确履行国际义务所需的国内立法、修法及行政法规、部门规章制定的优先级与实施程序。针对海洋碳汇、航运碳排放监测等交叉领域的细化规则衔接，宜授权国务院以“先行先试”的行政法规或决定形式，为国内相关管理制度的探索预留空间，待实践条件成熟后再将其上升为法律规范，在维护国内法体系稳定性的同时，及时回应国际海洋气候法治的发展需求。此外，还需强化国家标准、行业标准与技术规程供给，以科学共识搭建国际法治与国内法治的衔接桥梁。由标准化行政主管部门会同相关业务主管部门，主动将 BBNJ协定中基于最佳可得科学等要求，以及政府间气候变化专门委员会（IPCC）指南、国际海事组织（IMO）导则中的国际公认方法，优先转化为国家强制性或推荐性标准。与此同时，鼓励支持国内外法学界开展深度学术对话，围绕温室气体排放的海洋污染属性、国家“适当顾及义务”的气候维度等前沿争议开展建构性研究，形成兼具国际法视野与中国立场的法理论述体系，为立法、司法及外交谈判提供坚实学理支撑。